Fuente: base CENDOJ, Id Cendoj: 28079130052008100451
Interés: 4/5
Palabras clave: distribución competencial entre el Estado y la CCAA; competencia ejecutiva de declaración de espacios naturales en Mar Territorial; competencias en materia de pesca en aguas exteriores e interiores; concepto de territorio; carácter excepcional de la competencia autonómica sobre mar territorial, cuando así venga exigido por la continuidad y la unidad de dicho espacio físico.
Resumen:
El Tribunal Supremo declara la nulidad de varios artículos del Decreto 127/2001 por el que se declaró Parque Natural la Península de Llevant y las Reservas Naturales de Cap Farrutx y Cap de Freu, y del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la Península de Llevant. Estos artículos se declaran nulos en cuanto se proyectan sobre las aguas exteriores o mar territorial. El Tribunal Supremo entiende que la competencia autonómica para la protección de espacios naturales sólo puede extenderse al mar territorial cuando, excepcionalmente, así lo exijan las características del espacio protegido, de manera que las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de espacios naturales protegidos no alcanzan, por regla general, al mar territorial, si bien las circunstancias y características específicas del espacio a proteger pueden demandar, en ocasiones excepcionales, que el mismo se extienda en alguna medida sobre el mar territorial , singularmente cuando así venga exigido por la continuidad y la unidad de dicho espacio físico.
Destacamos a continuación los siguientes extractos de la sentencia:
Antecedentes de hecho
“CUARTO.- La Sala de instancia contiene el siguiente razonamiento acerca del ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares y sobre las competencias autonómicas sobre el mar : «El problema relativo a si el territorio de las Comunidades Autónomas con litoral marítimo se ciñe al “terrestre” o si se extiende también sobre el “territorio marítimo adyacente” no encuentra solución expresa en la Constitución pero en lo que hace referencia al ámbito de competencias internas del Estado -y excluídas por tanto los ámbitos en las que se aplican normas de conflicto de carácter internacional-, lo cierto es que si el propio art. 137 de la Constitución contempla que el Estado se organiza territorialmente en Comunidades Autónomas, debe entenderse que las aguas que componen el mar territorial forman parte del territorio español que, al igual que el área terrestre, está dividido en CCAA. En definitiva, si el art. 137 de la Constitución no establece ninguna distinción entre territorio marítimo y propiamente terrestre, debe interpretarse en el sentido de que a efectos de distribución de las competencias, el ámbito de actuación de las CCAA no ha de quedar limitado a la superficie terrestre. En consecuencia, la expresión del art. 2 del Estatuto de Autonomía de Baleares en el sentido de que ” El territorio de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares es el formado por el de las islas”, debe entenderse en el sentido de que dicho territorio insular no contempla únicamente el terrestre. No existe precepto constitucional que indique el territorio marino no pueda ser objeto de competencias por parte de las Comunidades Autónomas, sino que antes al contrario la Constitución reconoce a las CCAA algunas competencias sobre el mar -como el art. 148.1,11ª respecto a pesca en aguas interiores-, lo que sin duda ello implica reconocer que su Administración podrá actuar en el territorio marítimo de la Comunidad Autónoma. La STC 38/2002 indica al respecto: ” En el mar territorial excepcionalmente pueden llegar a ejercerse competencias autonómicas, eventualidad ésta que dependerá, bien de un explícito reconocimiento estatutario (vertidos industriales o contaminantes en aguas territoriales, salvamento marítimo: arts. 17.6 y 11 EAA) bien de la naturaleza de la competencia tal como resulta de la interpretación del bloque de la constitucionalidad (acuicultura: STC 103/1989, de 8 de junio; ordenación del sector pesquero: STC 158/1986, de 11 de diciembre; marisqueo: STC 9/2001, de 18 de enero )”. Llegados a este punto debemos resaltar que lo determinante no es la naturaleza del territorio, sino la titularidad de competencias que permiten actuar sobre el mismo. El hecho de que el mar territorial sea bien de dominio público estatal (art. 132.2º CE ), no implica exclusividad de competencias del Estado para actuar sobre el mismo como viene reiterando el T.C. desde su sentencia Nº 77/1984 , de modo que no importa tanto la titularidad de los bienes como la titularidad de las competencias que se ejercitan sobre el mismo (STC 227/98 ). La importante STC 149/1991 – sobre la constitucionalidad de la Ley de Costas- al analizar la confluencia de competencias autonómicas con la titularidad estatal de los bienes sobre las que podían proyectarse, estipuló que “la potencialidad expansiva del dominio público como título de intervención administrativa se ve drásticamente limitada por el orden constitucional de competencias”. En consecuencia, reconocido que las competencias de la CAIB pueden proyectarse sobre el mar y reconocido que la naturaleza de dominio público estatal de la superficie marítima no es óbice para las competencias autonómicas -siendo incluso un dato irrelevante para resolver la controversia-, procede analizar los ámbitos competenciales en conflicto».
(…)
“[SIGUE DICIENDO LA SENTENCIA DE INSTANCIA] En la medida en que la legislación básica del Estado (Ley 4/1989 ) con la derogación de su art. 21.3º no establece impedimento para que la Comunidad Autónoma de Illes Balears ejerza competencias desarrollo legislativo y ejecución sobre espacios naturales protegidos sobre los espacios marítimos, no se advierte obstáculo para que la competencia autonómica mencionada se proyecte sobre el mar territorial. Cuestión distinta -y como se verá en el siguiente Fundamento Jurídico- es que dicha competencia autonómica entre en colisión con otra competencia estatal -como la competencia sobre pesca en aguas exteriores-. La STC 38/2002, de 14 de febrero, reconoce que la competencia autonómica sobre espacios naturales protegidos -aunque indique que no es la regla general-, siendo el verdadero límite la posible confrontación con competencias estatales. (…) Excluidos aquellos ámbitos de posible concurrencia de competencias – que para el caso que nos ocupa se concreta en la colisión con la competencia estatal en materia de pesca en aguas exteriores-, no se advierte razón para que la competencia autonómica sobre Espacios Naturales Protegidos se proyecte sobre una franja de mar que bordea la parte terrestre del parque (5.275 ha. de mar un total de 24.507 ha. del conjunto del parque ) y que desde el punto de visto ecológico precisan de una protección conjunta ante la evidente integración e interrelación entre el espacio marítimo y terrestre. Esta necesaria interdependencia de los espacios terrestre y marino del parque natural , exige una gestión homogénea en aras del adecuado equilibrio medioambiental, máxime cuando el ámbito marítimo del parque se proyecta mayoritariamente sobre superficie de mar formado por “las aguas interiores” sobre las que la CAIB goza de competencia en materia de pesca, y que por ello las competencias estatales posiblemente afectadas sobre dicho espacio no pasan de la genérica invocación de competencias en materia de “legislación básica sobre protección de medio ambiente” (…).”
Fundamentos de Derecho
“Ninguna duda existe acerca de que, si el área marina protegida estuviese exclusivamente en el mar territorial , la Administración autonómica carecería de competencia aunque se trate de la gestión en materia de protección del medio ambiente (artículo 148.1.9ª de la Constitución), luego, en contra de lo declarado por el Tribunal a quo (párrafo penúltimo del fundamento jurídico tercero), la naturaleza del territorio es relevante y determinante para el ejercicio de las competencias, como se deduce claramente de la transcrita sentencia del Tribunal Constitucional 38/2002 , en cuya doctrina aparentemente descansa la tesis de aquél.
(…)
CUARTO.- Nadie ha puesto en tela de juicio que el artículo 148 de la Constitución reconoce algunas competencias a las Comunidades Autónomas en el mar, como los puertos de refugio (148.1.6ª), la pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura (148.1.11ª), pero estos preceptos no definen el territorio de la Comunidad Autónoma, que en el caso de las Islas Baleares se fija en el artículo 2 de su Estatuto de Autonomía , en el que se alude a que está formado exclusivamente por el de las islas, de manera que se delimita dicho territorio por remisión a la superficie de las Islas Baleares.
Ha sido la jurisprudencia del Tribunal Supremo la que ha sostenido que los puertos y la zona marítimo terrestre deben considerarse formando parte del territorio municipal en que están enclavados, cuya doctrina aplica el Tribunal Constitucional a la división del territorio nacional en Comunidades Autónomas (párrafo sexto del fundamento jurídico sexto de la sentencia 38/2002 ), pero el Tribunal Constitucional deja meridianamente claro que «distinto es el caso del mar territorial », en el que sólo excepcionalmente pueden llegar a ejercerse competencias autonómicas, eventualidad ésta que dependerá bien de un explícito reconocimiento estatutario bien de la naturaleza de la competencia tal como resulta de la interpretación del bloque de constitucionalidad, y, por tanto, de lo que una norma estatal disponga.
“(…) aun en los países más descentralizados, es en la Administración central en la que reside el núcleo importante de competencias sobre el mar, de acuerdo con su caracterización jurídica de frontera y de límite territorial del poder soberano del Estado con competencias hacía fuera (relaciones internacionales, tráfico internacional de personas y de mercancías, sanidad exterior, comercio internacional, pesca marítima, tratados internacionales) y hacía dentro (defensa y vigilancia militar, dominio público, defensa de los recursos naturales ), protagonismo de la Administración central que se contagia a las áreas marinas a proteger, de manera que en Derecho comparado la regla general es que son las autoridades centrales de los Estados las competentes para la creación y gestión de las áreas marinas protegidas, y sólo en algunos Estados federales o con un regionalismo fuertemente desarrollado se observa una jurisdicción regional conferida siempre por normas emanadas del Estado central.
Nuestro ordenamiento constitucional y posiblemente el Derecho comparado han llevado al Tribunal Constitucional a declarar en la sentencia 38/2002 (fundamento jurídico sexto, antepenúltimo párrafo) que la competencia autonómica para la protección de espacios naturales hace problemática su extensión al mar territorial, llegando a la conclusión de que la competencia autonómica para la protección de espacios naturales sólo se extenderá al mar territorial cuando, excepcionalmente, así lo exijan las características del espacio protegido, de manera que, sigue diciendo el Tribunal Constitucional en el párrafo tercero del fundamento jurídico séptimo de la mentada sentencia, las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de espacios naturales protegidos no alcanzan, por regla general, al mar territorial , si bien las circunstancias y características específicas del espacio a proteger pueden demandar, en ocasiones excepcionales, que el mismo se extienda en alguna medida sobre el mar territorial , singularmente cuando así venga exigido por la continuidad y la unidad de dicho espacio físico.
(…)
Ahora bien, sin haberse practicado más prueba que la documental aportada con la demanda o la contenida en el expediente administrativo, el Tribunal sentenciador, según ya hemos indicado, se limita a declarar (penúltimo párrafo del fundamento jurídico cuarto) que la franja de mar, que bordea la parte terrestre del parque , precisa, desde el punto de vista ecológico, una protección conjunta ante la evidente integración e interrelación entre el espacio marítimo y el terrestre, lo que requiere una gestión homogénea en aras del adecuado equilibrio ambiental, máxime cuando el ámbito marítimo del parque se proyecta mayoritariamente sobre superficie del mar formado por las aguas interiores, sobre las que la Comunidad Autónoma goza de competencia en materia de pesca, y por ello las competencias estatales posiblemente afectadas no pasan de la genérica invocación en materia de legislación básica sobre protección de medio ambiente.
Apreciamos, por tanto, que ni la representación procesal de la Comunidad Autónoma ni la Sala de instancia, al valorar las pruebas aportadas, explican ni menos justifican que la delimitación del parque natural tenga necesariamente que extenderse a una porción del mar territorial , sobre el que sólo de forma excepcional pueden ejercer sus competencias las Comunidades Autónomas.
(…)
Indemostrada esa necesidad, hemos de estimar el motivo de casación alegado por el Abogado del Estado por invadirse con el Decreto y el Acuerdo impugnados un ámbito, cual es el mar territorial , al que sólo excepcionalmente pueden alcanzar las competencias de las Comunidades Autónomas en materia de
protección del medio.
Si concurriesen circunstancias excepcionales, y hubiesen sido suficientemente acreditadas, para invadir con la regulación autonómica del espacio natural protegido el mar territorial , procederíamos a examinar si los preceptos autonómicos, que así lo establecen, son compatibles o no con la competencia exclusiva del Estado sobre la pesca marítima (artículo 149.1.19ª ), pero, como tal intromisión no ha sido debidamente explicada ni justificada, resulta innecesario el análisis de cada uno de los preceptos impugnados para decidir si colisionan con esa competencia estatal exclusiva sobre pesca en aguas exteriores.
(…)
La excepcionalidad, con que las Comunidades Autónomas pueden ejercer competencias en el mar territorial en materia de protección de espacios naturales , no deriva, en contra del parecer de la Sala de instancia, de lo que disponía el derogado precepto contenido en el artículo 21.3 de la mentada Ley 4/1989, de 27 de marzo , que, además, lo fue varios años antes de que el Tribunal Constitucional pronunciase su comentada sentencia 38/2002, de 14 de marzo , sino de la configuración del mar territorial como espacio reservado a la competencia del Estado, sobre el que sólo en ocasiones excepcionales debidamente justificadas y acreditadas (lo que no sucede en este caso) cabe ejercitar competencias autonómicas, sistema, por otro lado, común en cualquier Estado compuesto o fuertemente descentralizado derivado, como hemos apuntado, de la condición jurídica de frontera y de límite territorial del poder soberano del Estado que tienen las aguas exteriores.
De aquí se deduce también la oportunidad de la invocación que el Abogado del Estado hace del precepto contenido en el artículo 114 de la Ley de Costas en su redacción dada por Ley 53/2002, de 30 de diciembre , que, aun sin estar en vigor cuando se dictó el Decreto impugnado y se aprobó el Plan combatido ni referirse concretamente al ejercicio de las competencias ambientales autonómicas, resulta expresivo y muy significativo para conocer la voluntad del legislador estatal, al impedir que las competencias autonómicas sobre ordenación territorial y del litoral se extiendan al mar territorial y, ni siquiera, a las aguas interiores. (…)”
