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Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de abril de 2014 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Jose Luis Suay Rincón)
Autora: Dra. Aitana de la Varga Pastor, Profesora Ayudante Doctora de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ: STS 1469/2014
Temas Clave: Muntanyans; zona inundable; planeamiento urbanístico; Plan parcial
Resumen:
Esta sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por dos entidades inmobiliarias y la Generalitat de Catalunya contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso administrativo del TSJC (sección 3ª) que dictó en 19 de mayo de 2011 por la que se estimaba en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación Plataforma Salvem els Muntanyans contra la desestimación presunta por silencio administrativo por parte del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalitat de Catalunya del recurso de alzada interpuesto por la actora contra el acuerdo de la Comisión Territorial d’Urbanisme de Tarragona, de 8 de junio de 2006, por el que se aprueba definitivamente el Plan Parcial 4B “Platja Muntanyans II” de Torredembarra, acuerdos que se anulan declarando la nulidad de pleno derecho de dicho Plan Parcial, por vulnerar la prohibición legal de urbanizar y edificar en zonas inundables; con desestimación del recurso en todo lo demás, incluida la impugnación indirecta del plan general.
La Sala de instancia considera que de la prueba pericial contradictoria practicada se desprende que “el plan parcial de autos se desarrolla en un ámbito con importante riesgo de inundabilidad” y que en aplicación del art. 9.2 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo de urbanismo de Catalunya, entonces aplicable, se prevé una “clara y taxativa prohibición de urbanizar y edificar en zonas inundables, exceptuando únicamente las obras vinculadas a la protección y prevención de los riesgos” y considera que procede la “consideración de nulidad de pleno derecho del instrumento impugnado”.
Las entidades recurrentes alegan un único motivo de casación que a su vez se subdivide en cinco apartados y la Generalitat alega cinco motivos, siendo los motivos determinantes los mismos. El Tribunal Supremo después de analizarlos considera no haber lugar al recurso de casación interpuesto.
Destacamos los siguientes extractos:
“A) Sostiene el recurso que la Sala de instancia parte de un error al fundar sus consideraciones sobre una base fáctica improcedente, en concreto: la solución técnica examinada y desechada por ella -los denominados “viales-riera” previstos para la evacuación de las aguas en el ámbito concernido- fue una solución inicialmente contemplada por el Plan Parcial impugnado en la instancia, que efectivamente recogía el referido documento con motivo de su aprobación inicial (22 de diciembre de 2003) y provisional (22 de junio de 2004), pero que después quedó descartada en su aprobación definitiva (8 de junio de 2006), trámite que se prolongó en el tiempo porque inicialmente se suspendió dicha aprobación por la Comisión Territorial de Urbanismo de Tarragona (1 de diciembre de 2004) e interpuesto recurso de alzada por las entidades promotoras del plan el mismo fue estimado parcialmente (21 de marzo de 2006), por lo que solo entonces pudo culminarse la tramitación del plan parcial.
Del modo expuesto, la solución técnica inicialmente prevista fue alterada de raíz y, por otra parte, el aprovechamiento privado contemplado por el plan también vino a reducirse.
La nueva solución técnica, que fue la finalmente incorporada al documento de aprobación definitiva del plan parcial, contemplaba la canalización de las aguas provenientes del torrente de Gibert, a su salida de la obra de fábrica construida bajo la variante de la carretera N-340, así como la recogida de las aguas pluviales provenientes de la cuneta de la carretera y de los terrenos situados al norte de ésta mediante colectores construidos bajo los viales del sector. Por otro lado, se reducía drásticamente tanto la superficie susceptible de urbanización y de edificación (poco más de una cuarta parte de la superficie total del sector), como el techo edificable total, que quedaban concentrados, una y otro, en el extremo nordeste del sector, justamente el que no estaba afectado por el riesgo de inundación. El resto de la superficie del sector se calificaba de sistema de parques y jardines públicos, previéndose una gran zona verde pública a la cual iban a parar las aguas de la canalización del torrente de Gibert y el colector de aguas pluviales.
Al prescindir de la toma en consideración de estos cambios, la sentencia impugnada incurre en un gravísimo error, siempre a juicio de la Generalitat, que está efectivamente en el trasfondo de los motivos aducidos después para cuestionar la sentencia impugnada, la cual debió haber desestimado el recurso si hubiese partido en cambio de las premisas correctas, sobre la base de la normativa aplicable, que permite conjugar el desarrollo urbanístico con cierto riesgo de inundabilidad de los terrenos.
De parecer radicalmente contrario, sin embargo, es la entidad asociativa que se opone a la estimación del recurso, para la que no son ciertos tales asertos y la sentencia se asienta sobre la solución técnica finalmente incorporada al documento de aprobación definitiva del Plan Parcial: lo que sucede es que, también bajo esta otra solución técnica, continúa persistiendo un elevado riesgo de inundación de los terrenos y la totalidad del espacio ordenado es inundable, no solo una parte del mismo, como han venido a poner de manifiesto las pruebas practicadas en el curso del proceso y como también ha venido a resaltar en suma la sentencia impugnada en la valoración que de los resultados de tales pruebas ha llevado a cabo. (…)
Por el contrario, los elementos fácticos verdaderamente relevantes para la sustanciación del litigio son tomados en consideración en el anterior FD 2º, que es el directamente encaminado a la valoración de la prueba practicada; y a él por tanto hay que dirigir la atención para solventar la cuestión suscitada.
B) Cumple destacar ahora la conclusión que la Sala alcanza a partir de la valoración del conjunto material probatorio puesto a su disposición: “el plan parcial de autos se desarrolla en un ámbito con importante riesgo de inundación “, conclusión realmente inobjetable de la que cabe afirmar que hasta es admitida de contrario, en la medida que, como veremos, la propia Generalitat admite incluso la inundabilidad del sector ordenado por el plan en sus dos terceras partes.
Y lo que aún es más importante a los efectos que ahora interesa destacar, dicha conclusión está fundada de manera especial en las dos pruebas periciales aportadas a los autos: la contradictoria practicada ante la propia Sala en estas mismas actuaciones a instancia de una de las partes demandadas, que suscribe el Sr. Mestras (Ingeniero de Caminos); y la igualmente contradictoria traída a este proceso pero practicada en otro, aunque también ante esa misma Sala y Sección, que firma Don. Pedro Antonio (Geólogo e Hidrogeólogo). De tales pruebas es de las que se desprende “con manifiesta claridad” el importante riesgo de inundación existente en la superficie ordenada por el plan.
Así que para despejar, por tanto, del todo la controversia suscitada resulta crucial determinar el documento de planeamiento que tales pruebas toman en consideración.
C) Delimitada la cuestión en estos términos, los informes periciales concluyen que los terrenos concernidos son inundables y que las medidas de minimización previstas son insuficientes para asegurar la protección requerida para afrontar los riesgos sobre la base del proyecto definitivamente aprobado.
En el apartado “Text Refos del Plan Parcial” (págs. 10 y siguientes del primer dictamen pericial antes indicado) se comenta el punto A 5.5 del Texto Refundido del Plan Parcial, y se distingue expresamente entre la versión inicial del Plan Parcial, utilizando como drenaje los viales; y la versión final, contemplando los cajones de obra de 1 metro de altura y 8 de anchura con capacidad de desguace de 32m3/segundo. Se cita expresamente el Acuerdo de la Comisión de Urbanismo del año 2006 aprobando el Texto Refundido, y se concluye de este modo que el peligro de inundabilidad se reduce, pero en absoluto queda descartado. (…)
En el fondo, y más allá de ello, cumple señalar que, en realidad, el extremo antes apuntado (la pervivencia del riesgo de inundabilidad de los terrenos) no es discutido. Lo que verdaderamente pretende el recurso es que ahora vengamos a enmendar a la Sala de instancia en sus apreciaciones y a declarar que la normativa autonómica admite la combinación del desarrollo urbanístico con cierto riesgo de inundabilidad.
Pero esto es algo sobre lo que, por tratarse de una cuestión atinente a la interpretación y aplicación del Derecho autonómico, no podemos pronunciarnos en casación; al contrario, hemos de dar por sentado el punto de partida en el que se sitúa la sentencia a este respecto, para la que dicha normativa, en concreto, la que resulta precisamente de aplicación a los hechos por su vigencia en el momento en que éstos tienen lugar, contempla una “clara y taxativa prohibición, como es la de urbanizar y edificar en zonas inundables, exceptuando únicamente las obras vinculadas a la protección y prevención de los riesgos”. (F.J.4)
“Como primero de los motivos sobre los que fundan su respectivo recurso de casación la Generalitat y la entidad promotora del plan parcial anulado en la instancia, se atribuye a la sentencia impugnada un defecto de congruencia interna y, en concreto, una falta de coherencia entre el fallo y la fundamentación jurídica sobre el que supuestamente descansa: la sentencia se fundamenta sobre la base de una solución técnica que no fue la que finalmente se adoptó sino otra diferente, según afirmamos, por lo que se incurre en falta de coherencia interna cuando procede a analizar un acto diferente, de contenido sustancialmente distinto, al que habría debido ser objeto de enjuiciamiento.
Ciertamente, el defecto de una resolución judicial por incongruencia interna es susceptible de casación, por la vía del artículo 88.1 c) de la Ley jurisdiccional, como se pretende en este caso. Como muestra de la doctrina que al respecto tenemos establecida valga nuestra Sentencia de 4 de diciembre de 2009 (RC 5445/2005):
“La parte dispositiva de la sentencia no puede resultar sorprendente ni inexplicable, en relación con los fundamentos que le anteceden, ni resultar incompatible o contradictorio con los mismos, pues la congruencia interna impone que la conclusión que se expresa en el fallo ha de sustentarse, de modo armónico y en sintonía, sobre los motivos y razones expuestas en los fundamentos. Del mismo modo que las razones expuestas en los fundamentos han de resultar armónicas y no discordantes entre sí “.
Ahora bien, a los efectos de apreciar la concurrencia de este defecto, hemos señalado también que no basta con fijar la atención en un simple párrafo o en un razonamiento aislado de la resolución judicial en su caso cuestionada por incurrir en incongruencia interna. Entre las más recientes, nuestra Sentencia de 6 de marzo de 2012 (RC 2114/2008): (…) Lo que plantea el recurso, sin embargo, es que precisamente extraigamos de alguna consideración aislada contenida en la sentencia (en particular, a partir de la referencia que formula a los “viales riera”) la consecuencia de que la sentencia ha incurrido en el vicio denunciado.
Pero el planteamiento señalado no puede prosperar, primero, porque no es cierto que la sentencia se fundamente sobre esta solución, como ya sabemos, sino que lo hace sobre el conjunto de las pruebas practicadas y, especialmente, las dos pruebas periciales obrantes en los autos (que examinan la solución técnica finalmente acogida por el plan); y segundo, porque, atendida en su conjunto la fundamentación que contiene la sentencia, el fallo que alcanza es perfectamente congruente con dicha fundamentación.” (F.J.5).
“Tampoco la hay para el segundo de los motivos invocados al efecto, que igualmente resulta coincidente en ambos recursos. Se aduce la concurrencia de un vicio de incongruencia omisiva, porque la sentencia deja de pronunciarse sobre una cuestión que se considera esencial, cual es la compatibilidad entre el desarrollo urbanístico proyectado y el riesgo de inundación atinente a una parte del sector. (…)
“El vicio de incongruencia ha de ser estimado porque, efectivamente, en el escrito de contestación a la demanda se esgrimió tal motivo de oposición consistente, como antes adelantamos, en que debía haberse sustanciado un procedimiento de revisión y no de modificación como el presentado para su aprobación ante la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Sevilla, y esa cuestión no ha sido objeto de examen por la sentencia recurrida. Concretamente, al desarrollo de esta cuestión se destina el fundamento de derecho cuarto de la contestación a la demanda y la sentencia no proporciona ninguna respuesta al respecto.
No se explica por qué no toma en consideración ese motivo de impugnación.
Estamos, por tanto, ante un quebrantamiento de forma por infracción de las normas reguladoras de la sentencia. Concretamente, de la congruencia, pues la sentencia no se pronuncia sobre una de las cuestiones esgrimidas por las partes en el proceso. Es lo que tradicionalmente conocemos como “incongruencia omisiva o por defecto “, también denominada incongruencia ex silentio“.
Ahora bien, no menos cierto es que también tenemos declarado que para descartar que este defecto se haya producido no se precisa propinar una respuesta concreta y puntual a todos los argumentos singularmente esgrimidos en cada caso. Como refleja nuestra Sentencia de 25 de abril de 2012 (RC 6267/2008 ): (…)
Pero es que, en este caso, cumple agregar una consideración todavía más importante, que por lo demás permite profundizar sobre el contenido y las conclusiones arrojadas por la práctica de las pruebas periciales incorporadas a los autos: no es cierto que el riesgo de inundabilidad se proyecte solo sobre una parte del espacio concernido .
No lo sería de cualquier modo de una “simple” parte, porque, al menos, lo sería de dos terceras partes del conjunto de dicho espacio, como los propios recurrentes admiten. Tratan éstos después de salir al paso de ello sobre la base de que el ámbito afectado sería, en todo caso, el ocupado por los espacios libres y zonas verdes previstos en el plan. Pero las pruebas acreditan también la insuficiente capacidad de drenaje para afrontar las inundaciones en dicho ámbito y la ausencia en todo caso de un estudio hidrológico.
Pero es que, más allá de lo que acaba de decirse, el riesgo afecta también a los viales proyectados, que por lo demás están construidos, en la medida en que lo han sido a una cota insuficiente que consecuentemente habría que modificar (porque, como hemos dicho, los viales ya se han construido) al menos en un metro. Aunque en última instancia tampoco resultaría viable la corrección, porque el riesgo de inundabilidad se trasladaría entonces a los espacios colindantes, como la prueba pericial practicada asimismo pone de relieve.
Todavía hay más, sin embargo. Ciertamente, basta que el riesgo comprometa a la urbanización para que resulte de aplicación la taxativa prohibición legal antes señalada. Pero es que, llegado el caso, la inundación podría incluso alcanzar a las propias edificaciones, según las aclaraciones del perito interviniente en los autos: (…)” (F.J.6).
“En cualquier caso, cumple recordar nuestra doctrina general de la que por ejemplo es buena muestra Sentencia de 19 de febrero de 2009 (RC 9631/2004):
” No es preciso que la Sentencia contenga una exhaustiva descripción del discurrir intelectual llevado a cabo por el Tribunal “a quo”, ni una detallada respuesta a todas las alegaciones de las partes, ni siquiera la corrección jurídica interna de los argumentos expuestos, siendo suficiente que la explicación vertida exteriorice el motivo de la decisión, “la ratio decidendi”, para permitir el posterior control jurisdiccional, pues se cumple la exigencia constitucional cuando la resolución no es fruto de un mero voluntarismo o de la arbitrariedad, como reiteradamente viene declarando esta Sala y la doctrina del Tribunal Constitucional (SSTC 184/1998, de 28 de septiembre , 165/1999, de 27 de septiembre , 206/1999, 8 de noviembre )”.
O como también afirmamos en nuestra sentencia de 11 de octubre de 2011 (RC 1935/2008 ):
” el deber de motivación de las resoluciones judiciales no autoriza a exigir un razonamiento jurídico exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión que se decide, sino que deben considerarse suficientemente motivadas aquellas resoluciones judiciales que vengan apoyadas en razones que permitan conocer cuáles hayan sido los criterios jurídicos fundamentadores de la decisión, es decir, la “ratio decidendi” que ha determinado aquélla”.
(…)Y el criterio determinante de la “ratio decidendi” de la sentencia es manifiesto en el supuesto sometido ahora a nuestro enjuiciamiento (…) (F.J.7)
“Aparte de esa escueta y genérica indicación, la sentencia no entra a valorar ninguno de los elementos de prueba, y ni siquiera los menciona. Todo indica que la Sala de instancia se limita a reproducir consideraciones hechas en un pronunciamiento anterior que resolvía un litigio semejante; pero lo que es indudable es que la sentencia aquí recurrida prescinde por entero de las pruebas practicadas en el proceso (…)Sobre esta base, el recurso promovido por la Generalitat deduce sus propias conclusiones de la valoración de la prueba que efectúa; y de lo dictaminado por los peritos concluye así que solo hay un cierto riesgo de inundabilidad que afecta a una parte del espacio ordenado con un índice bajo de peligrosidad (…)
“La jurisprudencia ha recordado, una y otra vez, que la naturaleza de la casación tiene como finalidad corregir los errores en que haya podido incurrir el Tribunal ” a quo ” en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, y encuentra uno de sus límites en la imposibilidad de someter a revisión la valoración de la prueba realizada por la Sala de instancia , lo cual implica que cualquier alegación referida a una desacertada apreciación de la prueba debe partir de la premisa de que los medios probatorios aportados al proceso, su valoración, y la convicción resultante sobre los hechos relevantes para decidir el proceso, corresponden a la soberanía de la Sala sentenciadora, sin que pueda ser suplantada o sustituida, en tal actividad, por esta Sala de casación , pues el defecto en la valoración de la prueba no aparece como motivo de casación en este orden contencioso-administrativo.
Es verdad que esta regla admite excepciones, entre las que se encuentran, cabalmente, los casos en que se denuncia la infracción de las reglas sobre la carga de la prueba, o se aduce que la apreciación de la prueba se ha realizado de modo arbitrario, irrazonable o conduzca a resultados inverosímiles. Ahora bien, estas excepciones, como tales, tienen carácter restrictivo, por lo que no basta su mera invocación para franquear su examen por este Tribunal Supremo. Al contrario, partiendo de la base de que la valoración de la prueba por el Tribunal de instancia queda excluida del análisis casacional, la revisión de esa valoración en casación únicamente procederá cuando la irracionalidad o arbitrariedad de la valoración efectuada por la Sala de instancia se revele patente o manifiesta, siendo carga de la parte recurrente en casación aportar los datos y razones que permitan a este Tribunal llegar a la convicción de que así efectivamente ha sido; y en este caso ni apreciamos ninguna infracción de las reglas sobre la carga de la prueba ni la conclusión alcanzada por el Tribunal puede considerarse en modo alguno manifiestamente arbitraria, irracional o ilógica, sino, al contrario, lógica y razonable”.
Y de la necesidad de instrumentar en todo caso dicho motivo por la vía del artículo 88.1 d) lo es la Sentencia de 17 de junio de 2012 (RC 2573/2010):
“Debiendo recordarse, en fin, que por la vía del el artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción -que es la invocada por la recurrente para la formulación del motivo de casación- no pueden plantearse cuestiones relativas a la valoración de la prueba llevada a cabo por el Tribunal de instancia, pues, en los limitados casos en los que esa valoración puede ser revisada en casación, ha de ser a través de un motivo formulado al amparo del artículo 88.1.d/ de dicha Ley . Pueden verse en este sentido, entre otras muchas, las sentencias de esta Sala de 24 de noviembre de 2011 (casación 1523/2008), de 19 de enero de 2012 ( casación 3792/2008 ), así como autos de 3 de febrero de 2011 ( casación 5051/2010 ) y 22 de diciembre de 2011 ( casación 1771/2011 )”.
De cualquier modo, y aparte de ello, aun bajo la cobertura de la vía adecuada, el motivo tampoco habría podido prosperar. Ciertamente, la motivación de la sentencia es extremadamente concisa, pero lo es porque en definitiva asume en su integridad los términos de las pruebas periciales que cita, a cuyo contenido remite; y el contenido de tales pruebas no admite dudas, como ya hemos puesto de manifiesto de forma reiterada.
Sin ánimo de repetirnos, las conclusiones del dictamen pueden incluso deducirse de las propias consideraciones que la Administración recurrente trae a colación: por un lado, se reconoce que el riesgo de inundabilidad persiste en una parte, como hemos notado, pero es que sucede que se trata de las tres cuartas partes del espacio ordenado, como tampoco deja de reconocerse con toda franqueza; por otro lado, se afirma ciertamente que otra parte de dicho espacio queda fuera de riesgo, pero tampoco deja de admitirse que ello no es del todo así y que en las manzanas donde se contemplan las edificaciones hay riesgo de inundabilidad de los viales y hasta de las propias edificaciones. (…)
Insistimos una vez más, todo ello sin poner hincapié en otros aspectos igualmente resaltados con motivo de la práctica de esta prueba pericial, como la falta de acreditación de la capacidad suficiente de drenaje de los espacios públicos, la insuficiente cota proyectada para los viales (al menos, en un metro), el traslado a las edificaciones adyacentes del riesgo consiguiente si se modificara dicha cota, o la ausencia de un estudio hidrológico entre la documentación del plan.
Las conclusiones puestas de manifiesto por el dictamen pericial antes indicado, pues, no arrojan dudas; y también cabría ofrecer otros aspectos complementarios resaltados en la otra prueba pericial igualmente incorporada a los autos, por lo demás, como es el escaso período de retorno (10 años) en que se contempla la viabilidad de las inundaciones en la práctica totalidad del sector, o la afectación a un espacio colindante de interés natural. Incluso, en el Plan Especial de Emergencias de Cataluña, se señala el ámbito del Plan Parcial como un lugar potencialmente inundable, por lo que se trata de un punto crítico para dicho Plan.
Así las cosas, el riesgo de inundabilidad resulta evidente y, en el fondo, no se le escapa a nadie. Esto sentado, se trata entonces de determinar, como ya apuntamos también, si pese a ello cabe algún grado de desarrollo urbanístico; y situada la controversia en esta tesitura, concluirá la Sala de instancia que ello no es posible a tenor de la normativa autonómica aplicable, sin que ahora en casación podamos cuestionar tal conclusión.
Hemos de ratificarnos, pues, en la improcedencia de atender este motivo de casación, por virtud de todo lo expuesto.” (F.J.8).
Comentario de la autora:
Una vez más, gracias a la movilización de una Plataforma se ha conseguido paralizar, en este caso, y a mi entender, una barbaridad urbanística de tantas que pretendía construir en un lugar con un importante riesgo de inundabilidad, además de afectar a un paraje natural como es el espacio dels Mutanyans.
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