Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2015 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: César Tolosa Tribiño)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ: STS 3314/2015 – ECLI:ES:TS:2015:3314
Temas clave: Autorización ambiental integrada; valores límites de emisión; mercurio; exigibilidad; mejores técnicas disponibles
Resumen:
La Sentencia que nos ocupa resuelve el recurso de casación núm. 3792/2013, interpuesto por la Fundación OCÉANA contra la Sentencia de 2 de septiembre de 2013, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso 254/2009, sostenido contra las Resoluciones del Consejero de Medio Ambiente y Vivienda de 5 de febrero y 8 de abril de 2008, por las que se concedieron autorizaciones ambientales integradas a las Sociedades Aragonesas Industrias y Energías, S.A y ERCROS, S.L, siendo partes recurridas esta última Mercantil y la Generalidad de Cataluña.
La Sala de instancia había estimado parcialmente el recurso interpuesto por la Fundación, en el único sentido de que la autorización ambiental integrada otorgada a la Sociedad ERCROS debió incluir en su condicionado la obligación de cumplir en el año 2020 el objetivo de cese de las emisiones de mercurio, en el marco de las obligaciones derivadas del Derecho Europeo en esta materia. Desde esta perspectiva, el recurso consideraba que la “utilización de la tecnología de celdas de mercurio” para el proceso de producción de cloro y sosa, con las correspondientes emisiones de mercurio a la atmósfera, efluentes acuosos de mercurio y generación de mercurios, se autorizó indebidamente, contraviniendo las determinaciones de la Directiva 2008/1/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación; además, la recurrente alegó que las empresas debían utilizar, desde el 30 de octubre de 2007, las mejores técnicas disponibles, entre las que ya no se encontraban las técnicas que utilizan mercurio, sino las conocidas como “diafragma sin amianto y sin membrana” (F.J 4).
La Sala desestima estos argumentos considerando que no hay fundamento normativo alguno para entender que desde el 30 de octubre de 2007, fecha prevista en el art. 5.1 de la Directiva IPPC en relación con las instalaciones existente, se impusiera una prohibición absoluta del uso del mercurio en sus procesos productivos (F.J.5).
El recurso de casación que presenta la recurrente se basa en diversos motivos, entre los que destaca la infracción del art. 9.4 de la Directiva 2008/01/CE, en lo relativo a la obligación de basar los valores límites de emisión en las mejores técnicas disponibles, y ello en relación con la doctrina del TJUE. El Tribunal Supremo desestima el motivo:
El Tribunal lleva a cabo, en primer lugar, el análisis del concepto de mejores técnicas disponibles (en adelante MTD) conforme a la última redacción del art. 3.ñ) de la Ley IPPC, tras la reforma operada por la Ley 5/2013, de 11 de junio, conectado con cada uno de los aspectos que se enumeran en el anejo 4, de forma que concreta cuál debe ser la comprensión de este concepto cuando el mismo va asociado a la determinación de valores límites, en el entendido de que constituyen una exigencia relacionada con “una media durante un determinado período de tiempo, en condiciones de referencia específicas” (F.J.7). Junto a ello, examina la estrategia europea seguida en los últimos años en relación con la reducción progresiva del mercurio en el medio ambiente (F.J.8).
Finalmente, el Tribunal se pronuncia sobre la regulación de los valores límites de emisión, entendiendo que los mismos no sólo han de establecerse conforme a las MTD en un momento determinado, sino, también, en atención a otros elementos como las características técnicas de la propia instalación, el lugar exacto en el que la instalación está ubicada y las condiciones ambientales que tenga ese concreto emplazamiento (F.J.9). Por tanto, no puede considerarse infringido el art. 9.4 de la Directiva, tal y como pretendía la recurrente.
Por otro lado, el Tribunal Supremo desestima igualmente el motivo relativo a la prohibición absoluta de utilización de mercurio desde el 30 de octubre de 2007, en la medida en que, por un lado, esta era la fecha de regularización de las instalaciones existentes que no disponían de Autorización ambiental integrada; y, por otro, el desarrollo de la Estrategia Europea sobre el mercurio tampoco permite concluir una fecha límite en el sentido propuesto por la recurrente en cuanto a la utilización del mercurio en procesos industriales (F.J.11), ni se han cumplido los 4 años que han de computarse para la exigencia de MTD previstas en la Decisión de Ejecución de la Comisión de 9 de diciembre de 2013, por la que se establecen las conclusiones sobre las mejores técnicas disponibles para la producción de cloro-álcali conforme a la Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las emisiones industriales (F.J.12).
Destacamos los siguientes extractos:
“La sentencia de instancia desestima la pretensión actora basándose en los siguientes razonamientos: «no existe fundamento normativo para considerar, (…), que a partir de la fecha del 30 de octubre de 2007, establecida en el art. 5.1 de la Directiva IPPC para dotar de nuevas AAI a las instalaciones existentes, se imponía la prohibición absoluta del uso del mercurio en sus procesos productivos. No se desprende tal prohibición taxativa de los transcritos preceptos de la Directiva IPPC, ni de los correlativos del ordenamiento interno, constituido (FJ 6º precedente) (…)». En efecto, la asunción, en los procesos productivos, de las MTD, debe ser inevitablemente el resultado de un equilibrio entre diversas repercusiones para el medio ambiente y los costes que estas entrañan (de nuevo, Comunicación de la Comisión de 19 de junio de 2003, apdo. 5.2, doc. 14 acompañado con la demanda). Siendo así que, «la posibilidad de imponer el uso de las mejores técnicas disponibles” cabe ” siempre que no conlleven costes excesivos» ( STS, Sala 3ª, de 14 de febrero de 2013, rec. 5683/2010, FJ 4º, referida a otro ámbito; en el mismo sentido, STS, Sala 3ª, de 20 de julio de 2010, rec. 202/2007, FJ 3º, y 13 de diciembre de 2011, rec. 7454/2004, FJ 6º)” (F.J.5).
“ (….) El artículo 3 DPCIC y el artículo 4.1 LPCIC instan a la Administración ambiental a tener en cuenta que, al tiempo de conceder la autorización ambiental integrada, en la explotación y el funcionamiento de las instalaciones «se adopten las medidas adecuadas de prevención de la contaminación, particularmente mediante la aplicación de las mejores técnicas disponibles». Debiendo aclararse, sin embargo, que la aplicación o el empleo de las MTD no se encuentra entre el elenco de obligaciones jurídicas del artículo 5 LPCIC que ha de observar el titular de la instalación. Por tanto el empleo de las MTD no parece constituir una obligación jurídica, propiamente dicha, para el titular de la instalación por más que a resultas del citado artículo 4.1 LPCIC, y una vez se encuentre autorizada la explotación de una instalación industrial, su funcionamiento ulterior se deba producir adoptando las medidas adecuadas para prevenir la contaminación industrial, en particular mediante la aplicación de las MTD.
Por otra parte, también conviene precisar que los valores límite de emisión (en adelante VLE) no son definidos con carácter general y con respecto a categorías de actividades, (…). En definitiva debe partirse de las características propias y concurrentes en cada una de las instalaciones y sus efectos contaminantes que no tienen por qué ser los mismos que los del resto de instalaciones industriales de su mismo sector de actividad, esto es, se debe proceder a una fijación individualizada de los VLE, sin que los mismos puedan venir determinados de forma general para un conjunto de instalaciones. Entre los aspectos a tomar en consideración por la Administración General del Estado, debe partirse de las MTD en el sector de referencia, las características técnicas y la implantación geográfica de las instalaciones, y en última instancia las condiciones locales del medio ambiente.
Este es el sentido que debe darse al precepto que se cita como infringido, (…) En definitiva, las MTD constituyen un referente indispensable para la concreción individualizada de los VLE, pero en modo alguno el único que la Administración ambiental deba considerar. De ahí que las características técnicas de la propia instalación, el lugar exacto en el que esa instalación está ubicada y por último las condiciones ambientales que tenga ese concreto emplazamiento son también factores a observar en la fijación de los VLE” (F.J.9).
Comentario de la Autora:
Sin duda, la autorización ambiental integrada es una técnica estrella entre los dispositivos de control preventivo de la contaminación de actividades industriales, como lo demuestra la estabilidad de su regulación hasta las reformas europeas de 2008 y 2010, y las subsiguientes modificaciones de la legislación española en esta materia en 2013. Desde esta última perspectiva, los valores límites de emisión siguen apareciendo como la pieza clave del estatuto jurídico de la actividad que se establece a través de la autorización ambiental integrada.
En este sentido, la Sentencia seleccionada en esta ocasión tiene el interés de evidenciar, en primer lugar, esa centralidad de los valores límites de emisión que se imponen a través de la autorización. En segundo término, es una Sentencia ilustrativa de la relatividad que envuelve a estos valores límites, no sólo en cuanto a su imposición conforme a la mejor técnica disponible, un concepto también relativo, sino a la capacidad que se le reconoce a la Administración para establecer dichos valores conforme a otras nociones, a su vez, considerablemente abiertas, como “las condiciones ambientales del emplazamiento”. La conclusión que se alcanza no es otra que imposibilidad de conocer a priori el grado de exigencia que puede establecer respecto de una concreta instalación en lo que a los valores límite de emisión se refiere, pues, como demuestra el supuesto de hecho, las autorizaciones impugnadas, concedidas en 2008, pueden continuar utilizando la tecnología relacionada con el mercurio en 2015.
En este sentido, es fundamental el papel que ahora asumen los documentos BREF, y la temporalidad con la que los mismos sean exigibles.
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