Sentencia del Tribunal Supremo de dieciocho de Junio de dos mil quince (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: César Tolosa Tribiño)
Autor: José Antonio Ramos Medrano. Técnico de Administración General. Ayuntamiento de Madrid
Fuente: STS 2726/2015 – ECLI:ES:TS:2015:2726
Temas Clave: Desarrollo sostenible. Ciudad compacta. Justificación de las necesidades que justifican la transformación de suelo rural a urbanizable
Resumen: El Ayuntamiento de Ávila tramitó una modificación del Plan General para unir la ciudad con un complejo deportivo y de ocio (Naturávila) situado a tres kilómetros del casco urbano, modificación que se llevó a cabo precisamente cuando se estaba tramitando también la revisión del propio plan general sin que existieran razones objetivas para que esta modificación no pudiera llevarse a cabo dentro del propio proceso de revisión del planeamiento, dato que es destacado por los tribunales y que posiblemente ha tendido una gran importancia a la hora de anular esta modificación.
Los tribunales, tanto el Tribunal Superior de Justicia como ahora el Tribunal Supremo no entienden la necesidad de llevar a cabo esta modificación del Plan General que prevé la construcción de 3.396 nuevas viviendas, y una amplia zona comercial, cuando todavía no se han construido más de la mitad de las viviendas que preveía el plan en vigor, en concreto de las 17.278 nuevas viviendas previstas en el planeamiento todavía faltaban por construirse 10.670, por lo que no se entiende la urgencia y la justificación de esta modificación para otras 3.396 viviendas.
Además, el desarrollo previsto que tenía como finalidad la unión de este complejo deportivo y de ocio con la ciudad a través de 3 sectores situados a lo largo de la carretera CL 505 suponía la creación de una ciudad lineal a modo de apéndice, tal y como se puede apreciar en los gráficos que se adjuntan al final de este artículo, lo que supone una vulneración del principio de ciudad compacta, tal y como se concreta en el artículo 27 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León aprobado por Decreto 45/2009, de 9 de julio. Según este artículo, que concreta y precisa el principio de ciudad compacta, se exige que los nuevos desarrollos tengan colindancia con el suelo urbano al menos en un 20% del suelo a desarrollar, salvo “cuando el sector que se va a clasificar esté separado del suelo urbano por otros sectores de suelo urbanizable, con los cuales sea colindante en al menos un 20 por ciento de su perímetro”. Como no se cumplía este requisito de colindancia en un 20% lo que se hace, de forma fraudulenta, es dividir el suelo en tres sectores de tal manera que solo uno de ellos lindaría con el suelo urbano y los otros dos lindan con este nuevo sector, de tal manera que se intenta así dar cumplimiento al requisito de que el 20% del suelo colinde con el suelo urbano para dar cumplimiento de esta forma al criterio de ciudad compacta, solución que no es admitida por los tribunales de justicia.
Quizás la previa existencia de un convenio urbanístico firmado entre el ayuntamiento y los propietarios del suelo pudo influir en la adopción de este modelo de crecimiento lineal, a modo de apéndice con la ciudad de Ávila, que sería la forma extrema de intentar respetar el principio de ciudad compacta, pese a que los tribunales no se pronuncian sobre el convenio urbanístico en la medida en que, desde un punto de vista legal, su firma no condiciona posteriormente el ejercicio de la potestad de planeamiento que corresponde al propio Ayuntamiento, como responsable de los intereses públicos, intereses que no pueden –ni deben- quedar condicionados por la existencia de un previo convenio urbanístico.
Destacamos los siguientes extractos:
…en el presente caso y en respuesta a los concretos motivos de impugnación esgrimidos por la parte actora, que si bien es verdad que el planificador ha tratado y ha ofrecido unos motivos y argumentos en la Memoria Vinculante para justificar el contenido de dicha modificación, sin embargo la Sala considera que del contenido de dicha motivación resulta que esta no justifica ni es suficiente para acreditar la necesidad ni el interés público de la presente modificación, y ello por lo siguiente: primero, porque pese a lo dicho en la Memoria con el contenido de la misma no se pretende resolver verdaderas y reales necesidades de suelo residencial o comercial por cuanto que no se ha acreditado que concurran en el momento de la modificación y en un periodo de corto o medio plazo durante el cual se pretende llevar a efectos tales determinaciones urbanísticas esas necesidades de suelo residencial o comercial; y segundo, porque como resulta de no haber respetado los criterios de colindancia con el suelo urbano se comprueba que el planeamiento que se pretende introducir con dicha modificación no va dirigido a completar las tramas urbanas existentes, a solucionar problemas urbanísticos de las áreas degradadas ni a regenerar la ciudad existente sino que con la nueva clasificación de suelo urbanizable contenida en dicha modificación y con la forma en que contempla esa ampliación de suelo urbanizable, apenas colindante con el suelo urbano y mediante un verdadero desarrollo lineal, aumenta el impacto del crecimiento y atenta contra el principio de “modelo de ciudad compacta” que se reivindica tanto en el TRLS de 2008 como en la LUCyL con los mayores costes que ello supone desde el punto de vista del impacto ambiental como por los mayores costes de construcción y mantenimiento de infraestructuras y de prestación de los servicios públicos. Por lo tanto, de dichos argumentos igualmente resulta que la modificación aprobada y la clasificación de suelo urbanizable que se contiene en la misma no se ha acreditado que responda al interés general y a la finalidad que en el art. 4 de la LUCyL se reconoce a la actividad urbanística pública”.
La recepción del principio de desarrollo territorial y urbano sostenible en la Ley estatal 8/2007, de suelo, y en el Texto refundido vigente, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, pretende desplazar la tradicional concepción desarrollista impulsora de un crecimiento urbano ilimitado por otra que lo controle, insistiendo en la regeneración de la ciudad existente, frente a las nuevas transformaciones de suelo, si bien partiendo de la premisa de que desde la legislación estatal no se puede imponer un determinado modelo urbanístico.
…la modificación impugnada no se ajusta a los principios de desarrollo sostenible que acabamos de citar, dado que, no existe suficiente justificación de los 
nuevos desarrollos urbanos que se proponen, una vez descartada la necesidad de incrementar el número de viviendas, rompiéndose además, el modelo de ciudad compacta, lo que pone de relieve la sentencia de instancia, cuando razona que ” sino que se trata de que el sector que se vaya a clasificar linde en dicha superficie con otros que ya estén previamente clasificados, solo de esa manera se cumple la finalidad de crecimiento compacto, afirmación que resulta dudosa para la clasificación que nos ocupa, baste por otro lado apreciar que del propio Plano 3 hoja 1 de la propia Modificación, donde se evidencia que el planeamiento en Ávila nunca se ha producido el crecimiento hacia el sur, sino hacia este y menos en forma de apéndice como el que se ha realizado…”, añadiendo que “pese a lo dicho en la Memoria con el contenido de la misma no se pretende resolver verdaderas y reales necesidades de suelo residencial o comercial por cuanto que no se ha acreditado que concurran en el momento de la modificación y en un periodo de corto o medio plazo durante el cual se pretende llevar a efectos tales determinaciones urbanísticas esas necesidades de suelo residencial o comercial; y segundo, porque como resulta de no haber respetado los criterios de colindancia con el suelo urbano se comprueba que el 
planeamiento que se pretende introducir con dicha modificación no va dirigido a completar las tramas urbanas existentes, a solucionar problemas urbanísticos de las áreas degradadas ni a regenerar la ciudad existente sino que con la nueva clasificación de suelo urbanizable contenida en dicha modificación y con la forma en que contempla esa ampliación de suelo urbanizable, apenas colindante con el suelo urbano y mediante un verdadero desarrollo lineal, aumenta el impacto del crecimiento y atenta contra el principio de “modelo de ciudad compacta”.
Consecuentemente no se comprende cuál pueda ser la justificación de la Modificación, en un municipio con excedente de viviendas, que no ha ejecutado las previstas en el planeamiento vigente y cuyas previsiones no tienen respaldo en un posible incremento poblacional.
Comentario del autor:
El Tribunal Supremo ha confirmado las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León que habían anulado la sexta modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Ávila por incumplir los dos principios básicos del nuevo concepto de desarrollo urbano sostenible que ha establecido la reforma de la Ley del Suelo del año 2007 (ciudad compacta y reclasificar el suelo necesario para atender las necesidades que lo justifiquen) y que paulatinamente han ido regulando también las distintas leyes autonómicas a pesar de que a la administración todavía le cuesta mucho su observancia, dando lugar a pronunciamientos judiciales como éste, que anulan las previsiones contenidas en los planes de urbanismo de algunos municipios como ha ocurrido en Ávila. Dada la importancia que, como vemos, tienen estos dos principios básicos inherentes al propio concepto de desarrollo urbano sostenible, poco a poco se va consolidando una jurisprudencia, ya muy numerosa, que debe ser siempre observada por las administraciones, tanto local como autonómica, bajo sanción de nulidad en caso de inobservancia.
Fuente (sin fines comerciales): Boletín Oficial de la Provincia de Ávila de 30 de mayo de 2011, núm. 104, pág. 254 y 389, http://www.diputacionavila.es/bop/bops/2011/30-05-2011.pdf
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