Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Tercera) de 11 de abril de 2013, asunto C-258/11, Sweetman y otros
Autor: J. José Pernas García, profesor titular de Derecho administrativo de la Universidade da Coruña
Fuente: http://curia.europa.eu
Palabras clave: Directiva 92/43/CEE; artículo 6; conservación de los hábitats naturales; zonas especiales de conservación; evaluación de las repercusiones de un plan o proyecto en un lugar protegido; criterios que han de aplicarse al evaluar la probabilidad de que tal plan o proyecto cause perjuicio a la integridad del lugar en cuestión; principio de cautela.
Resumen:
La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 6 de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres. Esta petición se presentó en el marco de un litigio en relación con la decisión de una autoridad nacional irlandesa de autorizar el proyecto de la carretera N6 de circunvalación de la ciudad de Galway.
El órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats debe interpretarse en el sentido de que, en una situación como la del asunto principal, un plan o un proyecto, sin relación directa con la gestión de un lugar o que no es necesario para ésta, causa perjuicio a la integridad de dicho lugar. A efectos de esta interpretación, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta sobre la posible incidencia del principio de cautela y sobre la relación entre los apartados 3 y 4 de este artículo 6.
Destacamos los siguientes extractos:
“26 De la resolución de remisión resulta que la realización del proyecto de carretera N6 de circunvalación de la ciudad de Galway supondría la desaparición permanente e irreparable de una parte del pavimento calcáreo del LIC Lough Corrib, que es un tipo de hábitat natural prioritario especialmente protegido por la Directiva sobre los hábitats. A raíz de la evaluación de las repercusiones de este proyecto de carretera en el LIC Lough Corrib, el An Bord consideró que existía un efecto negativo considerable a escala local para éste, pero decidió que tal efecto no resultaba perjudicial para la integridad de dicho lugar.
27 Según el Sr. Sweetman, Irlanda, el Attorney General, el Minister for the Environment, Heritage and Local Government y la Comisión, un efecto negativo de estas características producido por el referido proyecto de carretera sobre el lugar de que se trata supone necesariamente un perjuicio para la integridad de éste. En cambio, el An Bord, el Galway County Council y el Galway City Council, así como el Gobierno del Reino Unido, consideran que el hecho de que se haya constatado un deterioro de dicho lugar no es necesariamente incompatible con la inexistencia de efectos perjudiciales para la integridad de éste.
28 El artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats establece un procedimiento de evaluación destinado a garantizar, mediante un control previo, que únicamente se autorice un plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a este último, en la medida en que no cause perjuicio a la integridad de dicho lugar (sentencias Waddenvereniging y Vogelbeschermingsvereniging, antes citada, apartado 34, y de 16 de febrero de 2012, Solvay y otros, C‑182/10, Rec. p. I‑0000, apartado 66).
29 Así pues, esta disposición prevé dos fases. La primera, a la que se refiere la primera frase de esta misma disposición, impone a los Estados miembros la realización de una evaluación adecuada de las repercusiones de un plan o un proyecto en un lugar protegido cuando existe una probabilidad de que dicho plan o proyecto afecte de manera apreciable a ese lugar (véase, en este sentido, la sentencia Waddenvereniging y Vogelbeschermingsvereniging, antes citada, apartados 41 y 43).
30 A este respecto, cuando un plan o proyecto que no tenga relación directa con la gestión de un determinado lugar o no sea necesario para la misma puede comprometer los objetivos de conservación de dicho lugar, se debe considerar que puede afectar a ese lugar de forma apreciable. Esta posibilidad debe apreciarse, en particular, a la luz de las características y condiciones medioambientales específicas del lugar afectado por tal plan o proyecto (véase, en este sentido, la sentencia Waddenvereniging y Vogelbeschermingsvereniging, antes citada, apartado 49).
31 La segunda fase, a que se hace referencia en el artículo 6, apartado 3, segunda frase, de la Directiva sobre los hábitats, que tiene lugar después de la evaluación adecuada mencionada anteriormente, limita la autorización de tal plan o proyecto al requisito de que éste no cause perjuicio a la integridad del lugar afectado, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 4 de este artículo.
32 A este respecto, con el fin de apreciar en su contexto global el alcance de la expresión «causar perjuicio a la integridad del lugar», ha de precisarse que, tal como señaló la Abogado General en el punto 43 de sus conclusiones, las disposiciones del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats deben interpretarse como un conjunto coherente a la luz de los objetivos de conservación perseguidos por esta Directiva. En efecto, los apartados 2 y 3 de este artículo tienen por objeto garantizar el mismo nivel de protección para los hábitats naturales y los hábitats de especies (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de noviembre de 2011, Comisión/España, C‑404/09, Rec. p. I‑0000, apartado 142), mientras que el apartado 4 de dicho artículo se limita a establecer una excepción a la segunda frase del apartado 3.
33 El Tribunal de Justicia ha declarado que el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats permite responder al objetivo esencial de conservación y protección de la calidad del medio ambiente, incluida la conservación de los hábitats naturales así como de la fauna y flora silvestres, y establece una obligación de protección general consistente en evitar deterioros y alteraciones que puedan tener efectos apreciables en lo que respecta a los objetivos de la Directiva (sentencia de 14 de enero de 2010, Stadt Papenburg, C‑226/08, Rec. p. I‑131, apartado 49 y jurisprudencia citada).
34 Según el artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats, en el supuesto de que, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación realizada de conformidad con el artículo 6, apartado 3, primera frase, de la misma Directiva, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, y cuando no existan soluciones alternativas, el Estado miembro tomará cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida (véanse las sentencias de 20 de septiembre de 2007, Comisión/Italia, C‑304/05, Rec. p. I‑7495, apartado 81, y Solvay y otros, antes citada, apartado 72).
35 A este respecto, dado que se trata de una excepción al criterio de autorización enunciado en el artículo 6, apartado 3, segunda frase, de la Directiva sobre los hábitats, el apartado 4 de este artículo sólo puede aplicarse después de que se hayan analizado las repercusiones de un plan o de un proyecto de conformidad con lo dispuesto por dicho apartado 3 (véase la sentencia Solvay y otros, antes citada, apartados 73 y 74).
36 De ello se desprende que el artículo 6, apartados 2 a 4, de la Directiva sobre los hábitats impone a los Estados miembros una serie de obligaciones y de procedimientos específicos que, con arreglo a lo dispuesto por el artículo 2, apartado 2, de esta Directiva, tienen como finalidad el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales y, en particular, de las zonas especiales de conservación.
37 A este respecto, con arreglo al artículo 1, letra e), de la Directiva sobre los hábitats, el estado de conservación de un hábitat natural se considerará «favorable», en particular, cuando su área de distribución natural y las superficies comprendidas dentro de dicha área sean estables o se amplíen, y la estructura y las funciones específicas necesarias para su mantenimiento a largo plazo existan y puedan seguir existiendo en un futuro previsible.
38 En este contexto, el Tribunal de Justicia ha declarado que las disposiciones de la Directiva sobre los hábitats tienen como objetivo que los Estados miembros adopten medidas de protección apropiadas para mantener las características ecológicas de los lugares en que existan tipos de hábitats naturales (véanse las sentencias de 20 de mayo de 2010, Comisión/España, C‑308/08, Rec. p. I‑4281, apartado 21, y de 24 de noviembre de 2011, Comisión/España, antes citada, apartado 163).
39 Por consiguiente, debe deducirse de lo anterior que el hecho de no causar perjuicio a la integridad de un lugar clasificado como hábitat natural, en el sentido del artículo 6, apartado 3, segunda frase, de la Directiva sobre los hábitats, supone que dicho lugar ha de preservarse en un estado de conservación favorable, lo que implica, tal como afirmó la Abogado General en los puntos 54 a 56 de sus conclusiones, el mantenimiento sostenible de las características constitutivas del lugar en cuestión relativas a la existencia de un tipo de hábitat natural cuya conservación ha justificado la inclusión de dicho lugar en la lista de LIC en el sentido de esta Directiva.
40 En consecuencia, la autorización de un plan o de un proyecto, en el sentido del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, sólo puede concederse si, una vez identificados todos los aspectos de dicho plan o proyecto que, por sí solos o en combinación con otros planes o proyectos, puedan afectar a los objetivos de conservación del lugar en cuestión, y a la luz de los mejores conocimientos científicos en la materia, las autoridades competentes se han cerciorado de que no producirá efectos perjudiciales para la integridad del lugar de que se trate. Así sucede cuando no subsiste ninguna duda razonable, desde un punto de vista científico, sobre la inexistencia de tales efectos (véanse, en este sentido, las sentencias antes citadas de 24 de noviembre de 2011, Comisión/España, apartado 99, y Solvay y otros, apartado 67).
41 A este respecto procede señalar que, dado que la autoridad competente debe denegar la autorización del plan o del proyecto considerado cuando haya incertidumbre sobre la inexistencia de efectos perjudiciales para la integridad del lugar, el criterio de autorización previsto en el artículo 6, apartado 3, segunda frase, de la Directiva sobre los hábitats incluye el principio de cautela y permite evitar de manera eficaz cualquier perjuicio que los planes o proyectos previstos puedan causar a la integridad de los lugares protegidos. Un criterio de autorización menos estricto que el controvertido no puede garantizar de una forma igualmente eficaz la consecución del objetivo de dicha disposición relativo a la protección de los lugares (sentencia Waddenvereniging y Vogelbeschermingsvereniging, antes citada, apartados 57 y 58).
42 Tal apreciación se aplica con mayor motivo en el asunto principal, puesto que el hábitat natural afectado por el proyecto de carretera en cuestión pertenece a los tipos de hábitats naturales prioritarios que el artículo 1, letra d), de la referida Directiva define como «tipos de hábitats naturales amenazados de desaparición» cuya conservación supone una «especial responsabilidad» para la Unión Europea.
43 En consecuencia, las autoridades nacionales competentes no pueden autorizar intervenciones que puedan alterar de manera duradera las características ecológicas de los lugares en que existan tipos de hábitats naturales prioritarios. Así ocurre, en particular, cuando una intervención conlleva el riesgo de provocar la desaparición o la destrucción parcial e irreparable de un tipo de hábitat natural prioritario existente en el lugar de que se trate (véanse, respecto de la desaparición de especies prioritarias, las sentencias antes citadas de 20 de mayo de 2010, Comisión/España, apartado 21, y de 24 de noviembre de 2011, Comisión/España, apartado 163).
44 En cuanto a la evaluación efectuada en cumplimiento del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, ha de precisarse que no debe presentar lagunas y que ha de contener constataciones y conclusiones completas, precisas y definitivas que puedan disipar cualquier duda científica razonable sobre los efectos de las obras previstas en el lugar protegido de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de noviembre de 2011, Comisión/España, antes citada, apartado 100 y jurisprudencia citada). Corresponde al órgano jurisdiccional nacional verificar si la evaluación de las repercusiones en el lugar cumple estas exigencias.
45 En el asunto principal, procede recordar que el LIC Lough Corrib fue clasificado como lugar que alberga un tipo de hábitat prioritario debido, en particular, a la existencia en él de un pavimento calcáreo, recurso natural que, una vez destruido, no puede reemplazarse. Habida cuenta de los criterios mencionados en los apartados anteriores, el objetivo de conservación consiste en el mantenimiento de las características constitutivas de dicho lugar, a saber el pavimento calcáreo, en un estado de conservación favorable.
46 En consecuencia, si tras la evaluación adecuada de las repercusiones de un plan o de un proyecto en un lugar, realizada sobre la base del artículo 6, apartado 3, primer frase, de la Directiva sobre los hábitats, la autoridad nacional competente concluye que este plan o proyecto supondrá la pérdida permanente e irreparable de todo o parte de un tipo de hábitat natural prioritario cuya conservación justifica la clasificación del lugar de que se trata como LIC, procede considerar que dicho plan o proyecto causará perjuicio a la integridad de dicho lugar.
47 Dadas las circunstancias, este plan o proyecto no puede autorizarse sobre la base de la referida disposición. Sin embargo, en tal situación, la autoridad podría, en su caso, conceder una autorización con arreglo al artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats, siempre que concurran los requisitos en él establecidos (véase, en este sentido, la sentencia Waddenvereniging y Vogelbeschermingsvereniging, antes citada, apartado 60).
48 De las anteriores consideraciones resulta que procede responder a las cuestiones planteadas que el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats debe interpretarse en el sentido de que un plan o un proyecto sin relación directa con la gestión de un lugar o que no sea necesario para ésta causará perjuicio a la integridad de dicho lugar si puede impedir el mantenimiento sostenible de las características constitutivas del lugar en cuestión relativas a la existencia de un hábitat natural prioritario cuya conservación haya justificado la inclusión de dicho lugar en la lista de LIC, en el sentido de esta Directiva. A los efectos de esta apreciación procede aplicar el principio de cautela.”
Comentario del autor:
Los Estados sólo puede concederse autorizar proyectos en Red Natura si las autoridades competentes se han cerciorado de que no producirá efectos perjudiciales para la integridad del lugar de que se trate. El Tribunal, siguiendo su doctrina previa, estima que así sucede cuando no subsiste ninguna duda razonable, desde un punto de vista científico, sobre la inexistencia de tales efectos. En este sentido, el Tribunal declara que el artículo 6.3 de la Directiva incluye el principio de precaución.
Asimismo, El Tribunal resuelve que si la autoridad nacional competente concluye, tras una evaluación ambiental, que un plan o proyecto supondrá la pérdida permanente e irreparable de todo o parte de un tipo de hábitat natural prioritario cuya conservación justifica la clasificación del lugar de que se trata como LIC, procede considerar que dicho plan o proyecto causará perjuicio a la integridad de dicho lugar y, en consecuencia, deberá denegarse la autorización.
