Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de febrero de 2013 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Eduardo Calvo Rojas)
Autora: Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ STS 934/2013
Temas Clave: Red Natura 2000; ZEPA (Zona de Especial Protección de las Aves); LIC (Lugar de Importancia Comunitaria); Patrimonio Natural; Biodiversidad; Protección de espacios naturales
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso contencioso-administrativo presentado por la Cooperativa del Campo Sant Gaietá d’Almenar SCCL contra la Sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 20 de octubre de 2009, en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por dicha cooperativa contra el acuerdo 112/2006 del Gobierno de la Generalitat de Catalunya, de 5 de septiembre de 2006, por el que se designan zonas de especial protección de las aves y se aprueba la propuesta de lugares de importancia comunitaria para la formación de la Red Natura 2000. De este acuerdo era objeto de 
impugnación la inclusión en el Anexo 1 –Lista de Espacios designados para formar parte de la Red Natura 2000 como Zonas de Especial Protección para las Aves– del espacio denominado Plans de la Unilla; así como la inclusión en el Anexo 3 –Lugares de Importancia Comunitaria– de dicho espacio.
La entidad recurrente formula tres motivos de casación, todos ellos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. En primer lugar, la infracción del artículo 6.3 del Código Civil porque el espacio de la ZEPA coincide con el espacio de la concentración parcelaria, siendo incompatibles las consecuencias jurídicas que se derivan de ambas normas. En segundo lugar, la infracción del artículo 348 del Código Civil, por cuanto el acuerdo recurrido limita el derecho de la propiedad privada. Y, en tercer lugar, la infracción de la Directiva 92/43/CEE, que señala que deben declararse zonas de protección los territorios más adecuados para la conservación de las aves, siendo incongruente que a escasos kilómetros se hayan construido el aeropuerto Lleida-Alguaire y que se encuentre en trámites de construcción la transformación de la carretera N-230 en la autovía Lleida-Vielha, que atraviesa por el centro toda la zona declarada ZEPA. También se aduce que el área delimitada cuenta con menos de 1.000 hectáreas de superficie protegida y que la lista publicada en 1989, Important Bird Area (IBA 98), elaborada por recomendación de la Comisión de la Comunidad Europea y que proporciona a los Estados miembros una lista de áreas que deberían estar incluidas dentro de una zona ZEPA, no incluye la zona de los Plans de la Unilla.
Ninguno de estos motivos es estimado por el Tribunal Supremo, que declara no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Cooperativa.
Destacamos los siguientes extractos:
“Según ha quedado indicado en los antecedentes, en el motivo de casación tercero se alega la infracción de la Directiva 92/43 CEE sobre hábitats, de la que resulta que deben declararse zonas de protección los territorios más adecuados para la conservación de las aves. Aduce la cooperativa recurrente que la inclusión de la zona denominada Plans de la Unilla en el acuerdo de la Generalitat controvertido es incongruente con el hecho de que a escasos kilómetros se haya construido el aeropuerto Lleida-Alguaire y se encuentre ya en trámites de construcción la transformación de la carretera N-230 en la autovía Lleida- Vielha, que atraviesa por el centro toda la zona declarada ZEPA. También se aduce que el área delimitada cuenta con menos de 1.000 hectáreas de superficie protegida, cuando lo mínimo recomendable es de 10.000 hectáreas; y, en fin que la lista publicada en el año 1989 denominada Important Bird Area (IBA 98), elaborada por recomendación de la Comisión de la Comunidad Europea y que proporciona a los Estados miembros una lista de áreas que deberían estar incluidas dentro de una zona ZEPA, no incluye en ningún momento la zona dels Plans de la Unilla (…)
Pues bien, al igual que sucedía en el litigio al que se refiere la sentencia de 18 de octubre de 2012 (casación 5894/09), en el caso que nos ocupa el problema surge en la primera de las tres fases, con motivo de haber sido incluida la zona “dels Plans de la Unilla” en la propuesta de ZEPA y de LIC aprobada por la Generalitat de Cataluña. Y debemos recordar, como ya expusimos en aquella ocasión anterior, que la decisión de incluir, o no, una determinada zona o lugar en la propuesta debe venir basada en razones ambientales, de manera que si concurren valores de esta índole que conduzcan a su inclusión no cabe acordar la exclusión invocando intereses o razones diferentes.
Es también oportuno recordar lo declarado por el TJUE en su sentencia de 7 de noviembre de 2000, First Corporate Shipping (C- 371/98, Rec. p. I-9235) (…)
Esta misma doctrina es recordada en la sentencia del Tribunal de Justicia, Sala 2ª, de 14 de septiembre de 2006 , nº C-244/2005 (…)
Esta reseña de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea puede ser completada con la cita de la sentencia de 14 de enero 2010 (nº C-226/2008), en la que se resolvió una cuestión prejudicial atinente a la interpretación de los artículos 2, apartado 3, 4, apartado 2, y 6, apartados 3 y 4, de la Directiva de los Hábitats. Esta sentencia atañe a la segunda etapa del procedimiento, consistente, como vimos, en la elaboración del proyecto de lista de LIC por la Comisión de común acuerdo con cada uno de los Estados miembros, y se refiere, singularmente, a los supuestos de discrepancia entre aquélla con el Estado que muestre oposición a que determinada zona o zonas se incluyan en la lista. Aunque en el caso que examinamos en este recurso el problema se centra en la fase primera del procedimiento de clasificación, de proposición de la lista de lugares, merece la pena conocer la interpretación del TJUE en relación con la segunda fase, porque, en definitiva, niega a los Estados que puedan oponerse a la inclusión de determinadas zonas por razones no medioambientales (recuérdese que en el caso que nos ocupa se pretende que la zona dels Plans de la Unilla quede excluida de la propuesta de ZEPA y de LIC, entre otras razones, por la circunstancia de su proximidad con determinadas infraestructuras como son el aeropuerto de Lleida y la carretera N-230). En este sentido, la citada sentencia de 14 de enero 2010 (nº C-226/2008), en sus apartados 31, 32 y 33, señala lo siguiente:
“(…) 31. Si en la fase del procedimiento de clasificación, regulada por el artículo 4, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva sobre los hábitats, les fuera dado a los Estados miembros denegar su conformidad por motivos distintos de los relativos a la protección del medio ambiente, se pondría entonces en peligro la consecución del objetivo perseguido por el artículo 3, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, a saber la creación de la red Natura 2000, que está compuesta por los lugares que alberguen los tipos de hábitats naturales que figuran en el anexo I de dicha Directiva y por los hábitats de las especies que figuran en el anexo II de la mencionada Directiva, y que debe garantizar el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los tipos de hábitats naturales y de los hábitats de las especies de que se trate en su área de distribución natural.
32. Esto es lo que sucedería, en particular, si los Estados miembros pudieran denegar su conformidad por razones económicas, sociales y culturales, así como por las particularidades regionales y locales, a las que se remite el artículo 2, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, la cual, por lo demás, no constituye una excepción autónoma al régimen general de protección establecido por la citada Directiva, según ha señalado la Abogado General en el punto 38 de sus conclusiones.
33. Procede, pues, responder a la primera cuestión que el artículo 4, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva sobre los hábitats debe interpretarse en el sentido de que no faculta a un Estado miembro para denegar su conformidad, en lo que atañe a la inclusión de uno o más lugares en el proyecto de lista de LIC redactado por la Comisión, por motivos distintos de los referentes a la protección del medio ambiente“.
Por tanto, la propuesta de LIC y ZEPA debe reflejar la situación en la que se basaron las evaluaciones científicas relativas a los potenciales lugares de importancia comunitaria; no siendo razón válida para excluir de la propuesta de LIC y de ZEPA una zona que constituya un hábitat de interés comunitario el hecho de que eventualmente pueda precisarse la adopción de medidas específicas para compatibilizar esta protección con la proximidad de determinadas infraestructuras.
(…) en nuestra sentencia de 5 de julio de 2012 (casación 1783/2012) tuvimos ocasión de destacar, citando la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el relevante significado del IBA 89, pese a no tener carácter vinculante. Así, reproducíamos allí, entre otros, los apartados 26 y 27 de la sentencia del Tribunal de Justicia, Sala 2ª, de 28 de junio de 2007, nº C-235/2004 (…)
Ahora bien, el inventario del IBA 98 no puede considerarse agotador o exhaustivo, y, ya lo hemos dicho, no tiene carácter vinculante, por lo que no cabe excluir que otros estudios científicos lleven a incluir en la propuesta de ZEPA áreas que no figuran en el mencionada lista IBA 98. Y esto es precisamente lo sucedido en el caso que nos ocupa, en virtud de los informes a que se refiere la sentencia y cuyo contenido no fue desvirtuado en el proceso de instancia.
En cuanto a la alegación de que el área delimitada cuenta con menos de 1.000 hectáreas de superficie protegida, debe notarse, ante todo, que no se cita ninguna norma como infringida, sencillamente porque no la hay, pues no existe un precepto que con carácter general establezca una superficie mínima de las áreas que se proponen como ZEPA. Es cierto que, en función de las concretas especies de aves de que se trate, puede resultar necesaria o cuando menos conveniente una determinada superficie mínima para que la protección no quede privada de virtualidad. Sin embargo, en el caso que nos ocupa, ya hemos visto que la Sala de instancia considera que la recurrente no ha cuestionado eficazmente la justificación y motivación de la propuesta aprobada” (FJ 3º).
Comentario de la autora:
Esta Sentencia es interesante en relación con las ZEPA y LIC porque establece algunos criterios a tener en cuenta en orden a la inclusión de determinados espacios en la propuesta que los Estados miembros deben enviar a la Comisión en orden a su integración en la Red Natura 2000. El Tribunal Supremo, siguiendo la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, recuerda que la decisión de incluir, o no, una determinada zona en la propuesta que deben presentar los Estados miembros debe basarse exclusivamente en razones relativas a la protección del medio ambiente y no en otras distintas, como las económicas, sociales o culturales. Desde esta perspectiva, la existencia de infraestructuras próximas a la zona que se incluye en la propuesta de LIC y ZEPA –o que incluso puedan llegar a atravesarla– no es una razón que justifique su exclusión. El Tribunal Supremo afirma que no es “razón válida para excluir de la propuesta de LIC y de ZEPA una zona que constituya un hábitat de interés comunitario el hecho de que eventualmente pueda precisarse la adopción de medidas específicas para compatibilizar esta protección con la proximidad de determinadas infraestructuras”. Por ello, en el caso concreto la proximidad de un aeropuerto y la próxima construcción de una autovía, no impidieron que la zona en cuestión continuase quedando incluida en el acuerdo 112/2006 del Gobierno de la Generalitat de Catalunya, de 5 de septiembre de 2006, por el que se designan zonas de especial protección de las aves y se aprueba la propuesta de lugares de importancia comunitaria para la formación de la Red Natura 2000.
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