Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Valenciana de 20 de noviembre de 2012 (Sala de lo Contencioso Administrativo; Sección 1; Ponente: María Inmaculada Revuelta Pérez)
Autora: Celia Gonzalo Miguel. Miembro del Consejo de Redacción de Actualidad Jurídica Ambiental
Fuente: ROJ STSJ CV 7009/2012
Temas Clave: Procedimiento sancionador, Evaluación de Impacto Ambiental; Declaración de Impacto ambiental
Resumen:
La presente Sentencia examina el recurso contencioso-administrativo interpuesto por «Ilicitana de demoliciones y excavaciones S.A» contra la desestimación del recurso de reposición contra la Resolución de la Secretaría Autonómica de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda de 29 de marzo de 2010 por la que se le impone sanción de multa de 240.404,85 euros por carecer la parte recurrente de Declaración de Impacto Ambiental, y 
la obligación de restauración ambiental en plazo de tres meses.
Los hechos relevantes de la Sentencia que debemos conocer para entender el fallo del Tribunal, pueden resumirse en los siguientes puntos:
1º) El 3 de julio de 2009 agentes del Seprona constatan la realización de actividades extractivas por la parte recurrente en la parcela 811 del polígono 163, partida Saladas, en Elche (Alicante), afectando a una superficie de terreno forestal de 1,2 Ha y 0,8 Ha de superficie no forestal, siendo el volumen aproximado de áridos de 25.000 metros cúbicos, sin contar con Declaración de Impacto Ambiental.
2º) El 6 de octubre de 2009, por Agente Medioambiental se constató que la extracción y machaqueo de áridos continuaba realizándose, adjuntándose fotografías.
3º) Iniciado el correspondiente expediente sancionador el 13 de octubre de 2009, por el Instructor del expediente se dictó propuesta de resolución de fecha 22 de febrero de 2010, tras la cual se dictó resolución el 23 de marzo de 2010 imponiendo una multa de 240.404,85 Euros. Con independencia de la sanción impuesta, se estableció la obligación de realizar la restauración ambiental, debiéndose presentar en el plazo de tres meses desde la notificación de la resolución, un proyecto previo a su ejecución al objeto de que sea supervisado y aprobado por Técnicos de la Generalitat Valenciana.
Expuestos los hechos, el núcleo esencial de la demanda consiste en la deficiente cobertura legal de la sanción impuesta, defendiéndose principalmente que la Resolución impugnada vulnera las garantías de tipicidad y legalidad en materia sancionadora por falta de tipificación de la conducta infractora en la normativa valenciana que determina la sujeción de la actividad sancionada a evaluación de impacto ambiental.
En relación a la sujeción de la actividad (extracción de áridos) a la normativa de evaluación de impacto ambiental, la sanción se impone, en aplicación del Anexo I del Decreto 162/1990, por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución de la Ley 2/1989, de impacto ambiental, que contempla en su anexo I ( proyectos que deberán someterse a declaración de impacto ambiental), dentro del apartado c) Extracción de minerales no metálicos ni energéticos, el subapartado c.1., “materiales de construcción (sustancias arcillosas, rocas y pizarras, áridos naturales y por machaqueo, yesos, rocas ornamentales)”.
A la luz de lo expuesto, ninguna duda plantea a la Sala que actividades extractivas como las descritas en los hechos están sujetas a EIA en la Comunidad Valenciana.
Sin embargo, cabe recordad que el TRLEIA, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2008, no sujeta este tipo de actividades a EIA. En su Anexo II, Grupo 3, Industria extractiva, apartado e, figuran las explotaciones (no incluidas en el anexo I) que se hallen ubicadas en terreno de dominio 4 público hidráulico para extracciones superiores a 20.000 metros cúbicos/año o en zona de policía de cauces y su superficie sea mayor de 5 hectáreas.
Y en relación a la tipificación de la conducta, la Administración sostiene que los hechos están tipificados en el art. 20.2 a) del Real Decreto Legislativo 1/2008, por el que se aprueba el TRLEIA, en relación con la disposición final primera de la Ley valenciana 2/1989, de evaluación de impacto ambiental. En suma, considera que la disposición final primera, que establece la aplicación supletoria de la normativa estatal básica en cuanto a lo no previsto en ella, permite entender aplicable el art. 20.2.b) del TRLEIA, que tipifica como sanción muy grave el inicio de la ejecución de un proyecto contemplado en su anexo II sin la previa obtención de la DIA o, en su caso, de la decisión de no sometimiento a la misma.
Sin embargo, la Sala, a la luz de una Sentencia similar del Tribunal Supremo de 21 de septiembre de 2012, estima el recurso de «Ilicitana de demoliciones y excavaciones S.A», anulando la multa de 240.404,85 euros, por considerar que no es posible la integración de la norma sancionadora, por una norma autonómica no sancionadora que no ha sido llamada en la descripción del ilícito administrativo, ya que se vulnera la garantía material del principio de tipicidad tal y como ha sido constitucionalmente configurado.
En definitiva, en el supuesto examinado la sanción impuesta está prevista para una conducta que según la normativa estatal, de la que se pretende aplicar la sanción, no se ha producido , lo que determina la quiebra de la imprescindible tipicidad. Sin que pueda integrarse la norma sancionadora, como permite la sentencia, por una norma autonómica no sancionadora que no ha sido llamada en la descripción del ilícito administrativo
Destacamos los siguientes extractos:
– « De modo que en el caso enjuiciado la interpretación propugnada por la Sala de instancia pretende suplir la inexistencia de un régimen sancionador específico que se anude al incumplimiento de la obligación de sometimiento a evaluación ambiental de cualquier actividad extractiva de materiales de construcción, contenida en la legislación autonómica valenciana. Sin tener en cuenta, por tanto, que el tipo para el que se prevé la sanción aplicada exige una determinada extensión de la actividad o del volumen de extracción (artículo 8 bis.2.b] y anexo II apartado d] de la tan citada Ley 6/2001). A tal efecto la Sala de Valencia confirma la extensión del régimen sancionador establecido por la legislación básica estatal a otras conductas no descritas por la Ley 6/2001. Se vulnera de esta forma la garantía material del principio de tipicidad tal y como el mismo ha sido constitucionalmente configurado».
– «No está de más recordar al respecto que el principio de tipicidad ha sido configurado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional como una concreción del principio de legalidad. Como dijimos en nuestra Sentencia de 15 marzo 2012 (recurso de casación nº 171/2011) al resumir lo declarado por la STC 144/2011, de 26 de septiembre «el derecho fundamental enunciado en el artículo 25.1 de nuestra Norma Fundamental incorpora la regla ” nullum crimen nulla poena sine lege”, que también es aplicable al ordenamiento administrativo sancionador y comprende una doble garantía, formal y material.
a) La garantía material se refiere a la imperiosa exigencia de la predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, es decir, la existencia de preceptos jurídicos (lex previa) que permitan predecir con el suficiente grado de certeza (mandato de taxatividad o lex certa) las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, lo que hace recaer sobre el legislador el deber de configurarlas en las leyes sancionadoras con la mayor precisión posible para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones (por todas, STC 104/2009 de 4 de mayo) , FJ 2 y jurisprudencia allí citada).
b) La garantía formal, por su parte, hace referencia al rango necesario de las normas que tipifican las conductas y sanciones, toda vez que el término ” legislación vigente” que se contiene en el artículo 25.1 de la CE es expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora (por todas STC 77/2006, de 13 de marzo, FJ único, y jurisprudencia allí citada).»
Comentario de la Autora:
La presente Sentencia, trae a colación la importancia de un principio constitucional recogido en el artículo 25 de nuestra Constitución Española: el principio de tipicidad. Principio que exige la existencia de preceptos jurídicos (contenidos necesariamente en leyes), que permitan predecir con el suficiente grado de certeza las conductas ilícitas y las sanciones correspondientes.
Por tanto, en aras a la preservación del estado de derecho es necesario, que los legisladores estatales y autonómicos, respeten el mencionado principio, estableciendo con la mayor precisión posible las leyes sancionadoras, para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de la sanción y prever, la consecuencia de cada una de sus acciones.
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