Autora: Ana María Barrena Medina. Personal Investigador en Formación, CIEDA-CIEMAT
Fuente: ROJ: STSJ AND 2547/2012
Temas Clave: Parque Natural; Plan de Ordenación de los Recursos Naturales; Plan Rector de Uso y Gestión; Dominio Público Marítimo-Terrestre
Resumen:
La presente sentencia trae como causa el recurso contencioso administrativo formulado por Greenpeace España contra el Decreto 37/08, de 5 de febrero, por el cual se aprueba el Plan de Ordenación de los recursos naturales y el Plan Rector de Usos y Gestión del Parque Natural de Cabo de Gata-Níjar en lo que álcela al sector denominado “El algarrobico” que incluye en la zona C3; solicitando que sea declarado nulo.
Para solicitar la estimación del recurso, la recurrente esgrime los siguientes motivos:
Primero: El Plan Parcial del antiguo Sector R.5, ahora S-T1, en relación a la denominación “El Algarrobico”,estableció una franja de servidumbre de protección del dominio marítimo terrestre de 20 metros, pero c/Ayuntamiento de Carboneras debió haber adaptado tal normativa a las exigencias de la Ley de Costas que fijo tal servidumbre en 100 metros, por aplicación de la D.T. tercera punto 2.b de tal Ley, como deriva de diversos pronunciamentos dictados por la Sala de lo Contencioso administrativo de la audiencia Nacional al conocer sobre la impugnación del deslinde marítimo terrestre de la zona en cuestión. Además, las NNSS del Ayuntamiento de Carboneras no se adaptaron al PORN del Parque Natural del Cabo de Gata, que venía a calificar la zona de El Algarrobico como de espacio protegido no urbanizable; con lo que se ha vulnerado la prevalencia otorgada a los PORN de los Parques Naturales respecto de los planes de ordenación territorial y urbanística.
Segundo: La planimetría del PORN de 1994 configuraba el sector de El Algarrobico como zona C1 (área natural de interés general) y así fue publicado en el BOJA. Sin embargo, estos planos fueron modificados por la vía de hecho, sin secundar el trámite legalmente establecido para ello, y pasaron a calificarse como urbanizables, como pertenecientes a la subzona D2, lo que no puede tener validez alguna.
Tercero: La versión del PORN del Parque Natural de Cabo de Gata aprobada por RD 37/08, que ahora objeto de recurso, procede a calificar la zona de El Algarrobico como zona C3, definida como “núcleos habitados preexistentes y otras zonas transformadas”, respecto de los cuales el art. 5.4.3.3 establece que tal zonificación es compatible con las nuevas edificaciones y la rehabilitación de las existentes para el desarrollo de actividades ligadas al turismo en el medio rural. La parte recurrente considera que es improcedente clasificar El Algarrobico como zona C3 porque tal consideración es incompatible con la declaración de tales terrenos como ZEPA (en octubre de 1989), como LIC (en enero de 1998), integrante de la Red Natura 2000 (en 2007), de la Resera de la Biosfera (en 1997) y del Humedal RAMSAR (en 1991), así como ZEPIME. Con ello, la inclusión de El Algarrobico en una zona C3 ha supuesto rebajar el nivel de protección que tenía dicho sector en relación a la inicial planificación del PORN, que lo incluía en la zona C1, situación que supone vulnerar la tutela judicial electiva.
Cuarto: Ha constituido una desviación de poder incluir.
Argumentos éstos que son acogidos por la Sala, procediendo a estimar el recurso contencioso administrativo y consecuentemente revocando el acto administrativo impugnado al considerarlo no ajustado a Derecho y, a su vez, se declara que el nivel de protección medio ambiental del referido sector C3 debe ser el otorgado como zona C1 en el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales aprobado por Decreto 418/94. Aunque, cierto es, que la Sala no entró a analizar la cuestión relativa a la vulneración efectuada por las Normas Subsidiarias del Ayuntamiento de Carboneras respecto a la servidumbre de protección del espacio marítimo-terrestre; en tanto en cuanto la misma ya fue estudia en las Sentencias de 23 de enero de 2008 y 19 de noviembre de 2008 dictadas por la misma Sala.
Destacamos los Siguientes Extractos:
En relación a la adaptación de las Normas Subsidiarias del Ayuntamiento de Carboneras al Plan de Ordenación de los Recursos Naturales aprobado por Decreto 418/94:
“Es importante hacer referencia al papel normativo que juegan los PORN en relación con el resto de los instrumentos de planeamiento, y para ello es preciso citar el art. 5 de la Ley 4/89 , que establece que los PORN serán obligatorios y ejecutivos en las materias reguladas por la Ley, constituyendo sus disposiciones un límite para cualesquiera otros instrumentos de ordenación territorial o física, cuyas determinaciones no podrán alterar o modificar dichas disposiciones, En el caso de que los instrumentos de ordenación territorial o física existentes resulten contradictorios con los PORN, deberán adaptarse a éstos, y mientras no tenga lugar tal adaptación, las determinaciones de los PORN se aplicarán, en todo caso, prevaleciendo sobre los instrumentos de ordenación territorial o física existentes. Con ello, se puede determinar la existencia, de una jerarquía normativa entre estos diversos instrumentos, que constituyen disposiciones generales de diferente rango: los PORN se sitúan en la cúspide de la pirámide, y con subordinación a ellos, los planes de ordenación territorial, y supeditados a estos, los planes urbanísticos.”
“Por ello, la planificación urbanística de Carboneras debió someterse al prioritario criterio zonificador del PORN, conforme la planimetría publicada en 1994, sin que pueda aceptarse que por un mecanismo tan burdo como una mera corrección de errores se cambie la protección de un sector, pasando de especial protección a urbanizable; lo que, más bien parece haber sido una triquiñuela para hacer jugar a la inversa la jerarquización de los planeamientos urbanísticos y medio ambientales, adaptando el PORN a las NNSS del ente local, lo que, a tenor de la normativa reseñada, está vedado.”
En relación con el análisis de la alegada nulidad del Decreto en lo relativo a la zonificación del sector S-TI como C3:
“(…)Esto es, que si examinamos los concretos objetivos y contenidos de los PORNs podemos llegar a la conclusión de que en su elaboración se parte de la previa existencia de unas normas, directrices y criterios generales de uso y ordenación; de una esencial zonificación, con delimitación de la diferentes áreas del territorio a ordenar; de la comprobación del estado de conservación de recursos naturales, ecosistemas y paisajes; de la determinación y programación de las actuaciones relativas a la protección de los valores de la zona; y, en fin y al final, de la identificación de aquellas actividades que se consideren incompatibles con los fines del territorio a proteger”.
Junto a ello, ya la antigua Ley 4/1989 de 27 de marzo de Conservación de Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, en su artículo 13.2 permitía que en los Parques Naturales se pudiera limitar el aprovechamiento de los recursos naturales, prohibiéndose las actividades que fueran incompatibles con las finalidades que hubiera justificado su creación.
Y es, por tanto, como se ha dicho, a la Junta de Andalucía, a través de la Consejería de Medio Ambiente, a quien corresponde la regulación legal en la materia, y lo ha hecho a través del Decreto impugnado.”
Y finalmente:
“(…) aplicando todas estas consideraciones a El Algarrobico, ha de determinarse que, tras reducirse el nivel de protección ambiental del PORN de 1994 al ahora recurrido PORN de 2008, no se acredita en el expediente administrativo que el valor medioambiental del sector en cuestión se haya reducido, como para proceder a tal degradación en el nivel de protección. Y si pudiera sobreentenderse que la colación de una enorme masa de ladrillos, como esqueleto de una gran edificación, infringiendo la zona de servidumbre marítimo terrestre y ocupando una gran extensión, supone de por sí una degradación medioambiental, esta situación láctica (a la cual pretende adaptarse el nuevo PORN al calificar el sector de El Algarrobico de zona C3) no es debida a la propia evolución natural de la zona, sino que ha sido la consecuencia de una agresiva actuación humana, que ha de ser corregida por otros cauces pero no modificando a la baja el nivel de protección de la zona. Y precisamente para corregir esta actuación no es necesario más que aplicar las medidas de disciplina urbanística establecidas en el art. 38.1 del RD Legislativo 1/92, de 26 de junio (las actuales correlativas en la LOUA) a las que precisamente se remitía el art. 16.4 PORN de 1994, y todo ello, sin perjuicio del ejercicio de la competencia sancionadora del AMA.
Y todo ello, ha de enlazarse, además, con la declaración de la zona en cuestión como ZEPA, zona integrada en la Red Natura 2000, como Lugar de interés comunitario (LIC), como integrante de la Reserva de la Biosfera, como Humedal RAMSAR y como zona de especial protección del Mediterráneo (ZEPIME); instrumentos que reconocen la concurrencia del valor medioambiental que debe ser objeto de protección.
Consecuentemente, procede la declaración de nulidad de la inclusión, efectuada por el Decreto recurrido, del sector S-T1 en la zona C3.”
Comentario de la Autora:
En esta sentencia se deja nuevamente recalcado que la modificación de un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales no puede realizarse de modo arbitrario y menos si no han cambiado las circunstancias medioambientales; un cambio que sí justificaría una posible modificación del Plan. Modificación que, en todo caso, requiere un previo análisis de las compatibilidades de uso, no sólo de las que se pretendan proyectar, sino también de cualquiera otras. En este mismo sentido falló en diversas ocasiones, por ejemplo, la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, tanto en la sentencia recogida en la sentencia aquí recomendada como anteriormente en la Sentencia 20/2008, de 8 de enero.
