Autor: J. José Pernas García, profesor titular de Derecho administrativo Universidade da Coruña
Palabras clave: Plaguicidas; Medio ambiente; Reglamento (CE) nº 1367/2006; Límites máximos de residuos de plaguicidas; Solicitud de revisión interna; Denegación; Medida de alcance individual; Validez; Convenio de Aarhus
Resumen:
De conformidad con el Título IV del Reglamento nº 1367/2006, las demandantes solicitaron a la Comisión que revisara el Reglamento 149/2008 -por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 396/2005 del Parlamento Europeo y del Consejo mediante el establecimiento de los anexos II, III y IV que estipulan límites máximos de residuos para los productos que figuran en el anexo I de dicho Reglamento-. Mediante escritos de 1 de julio de 2008, la Comisión declaró que estas solicitudes eran inadmisibles, al entender que el Reglamento impugnado no puede ser considerado como una medida de alcance individual, ni tampoco como un conjunto de decisiones.
En apoyo de su recurso, las demandantes alegan en primer lugar que el Reglamento nº 149/2008 contiene un conjunto de decisiones. Sostienen que el Reglamento resulta aplicable a un grupo bien definido y previamente determinado de productos y sustancias activas. 
Las demandantes invocan también el contenido del Reglamento nº 396/2005. De conformidad con el artículo 6 de dicho Reglamento, para cada límite máximo de residuos fijado puede presentarse una solicitud individual de modificación. Esta posibilidad se reconoce también a organizaciones de la sociedad civil que tengan un interés en la salud, como es el caso de las demandantes. Una decisión sobre tal solicitud sería, por tanto, una decisión de alcance concreto con respecto a un producto determinado y una sustancia activa determinada. Según las demandantes, debe aplicarse el mismo razonamiento en lo que afecta al límite máximo de residuos fijado en el Reglamento nº 149/2008.
Con carácter subsidiario, las demandantes alegan que el Reglamento nº 149/2008 es una decisión que debe cumplir lo establecido en el artículo 6, apartado 1, del Convenio de Aarhus. En efecto, a su juicio, se trata de una decisión que les afecta directa e individualmente de modo que se cumplen los requisitos del artículo 230 CE, apartado 4.
El Tribunal anuló finalmente las Decisiones de la Comisión de 1 de julio de 2008 por las que se declararon inadmisibles las solicitudes de Stichting Natuur en Milieu y de Pesticide Action Network Europe de que la Comisión revisase el Reglamento (CE) nº149/2008.
Destacamos a continuación los siguientes extractos de la sentencia:
“48. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede concluir que, al no poder considerar medida de alcance individual el Reglamento nº 149/2008, no puede ser calificado de acto administrativo en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento nº 1367/2006. Por tanto, el Reglamento nº 149/2008 no podía ser objeto de una solicitud de revisión interna en virtud del artículo 10, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006. De ello resulta que la Comisión no incurrió en error alguno al declarar inadmisibles la solicitudes de revisión interna del Reglamento nº 149/2008 presentadas por las demandantes sobre la base del Reglamento nº 137/2006.
49. Por consiguiente, procede desestimar el primer motivo.
Sobre el segundo motivo, basado en la falta de validez del artículo 10, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006 en la medida en que limita el concepto de «actos» del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus únicamente a los «acto[s] administrativo[s]», definidos en el artículo 2, apartado 1, letra g), de ese mismo Reglamento como «medida[s] de alcance individual»
50. Las demandantes alegan, fundamentalmente, que el artículo 10, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006, al limitar el concepto de «actos» del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus únicamente a los «acto[s] administrativo[s]», definidos además en el artículo 2, apartado 1, letra g), de dicho Reglamento como «medida[s] de alcance individual», es contrario a la referida disposición del Convenio de Aarhus. Por tanto, ha de entenderse que las demandantes formulan una excepción de ilegalidad del artículo 10, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006 en relación con el artículo 2, apartado 1, letra g), de dicho Reglamento, en el sentido del artículo 241 CE.
51. Del artículo 300 CE, apartado 7, resulta que las instituciones de la Comunidad están vinculadas por los acuerdos celebrados por ella y que, por tanto, esos acuerdos gozan de primacía sobre los actos de Derecho comunitario derivado (véanse en este sentido las sentencias de 10 de septiembre de 1996, Comisión/Alemania, C 61/94, Rec. p.I 3989, apartado 52, y de 12 de enero de 2006, Algemene Scheeps Agentuur Dordrecht, C‑311/04, Rec. p.I 609, apartado 25).
52. El Convenio de Aarhus fue firmado por la Comunidad Europea y posteriormente aprobado mediante la Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005 (DO L 124, p. 1). Por tanto, las instituciones están vinculadas por dicho Convenio, que goza de primacía sobre los actos comunitarios derivados. De ello se deduce que la validez del Reglamento nº 1367/2006 puede verse afectada por su incompatibilidad con el Convenio de Aarhus.
53. Según la jurisprudencia, el juez de la Unión sólo puede examinar la validez de una disposición de un reglamento en relación con un Tratado internacional si la naturaleza y el sistema de éste no se oponen a ello y si sus disposiciones son, desde el punto de vista de su contenido, incondicionales y suficientemente precisas (sentencias del Tribunal de Justicia de 3 de junio de 2008, Intertanko y otros, C308/06, Rec. p.I 4057, apartado 45, y de 9 de septiembre de 2008, FIAMM y otros/Consejo y Comisión, C120/06P y C121/06P, Rec. p.I6513, apartado110).
54. Sin embargo, en el supuesto de que la Comunidad tenga el propósito de cumplir una obligación particular asumida en el marco de un acuerdo internacional o cuando el acto comunitario se remita expresamente a disposiciones precisas de dicho acuerdo, corresponderá al Tribunal de Justicia controlar la legalidad del acto de que se trate en relación con las normas de ese acuerdo [véanse en este sentido, por lo que respecta al Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio, las sentencias del Tribunal de Justicia de 23 de noviembre de 1999, Portugal/Consejo, C149/96, Rec. p.I8395, apartado 49; de 30 de septiembre de 2003, Biret International/Consejo, C93/02P, Rec. p.I10497, apartado 53, y de 1 de marzo de 2005, Van Parys, C‑377/02, Rec. p. I1465, apartado 40; véanse asimismo en este sentido, por lo que respecta al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (en lo sucesivo, «GATT»), las sentencias del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 1989, Fediol/Comisión, 70/87, Rec. p. 1781, apartados 19 a 22, y de 7 de mayo de 1991, Nakajima/Consejo, C69/89, Rec. p.I2069, apartado 31]. Así, el juez de la Unión debe poder controlar la legalidad de un reglamento en relación con un Tratado internacional, sin verificar previamente si se cumplen los requisitos que se formulan en el apartado 53 supra, cuando dicho reglamento tiene por objeto aplicar una obligación impuesta por dicho Tratado internacional a las instituciones de la Unión.
(…)
59. Por consiguiente, debe examinarse la validez de la disposición cuya ilegalidad alegan las demandantes a la luz del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, lo que implica determinar si cabe interpretar que el concepto de «actos» que figura en el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus se limita a las «medida[s] de alcance individual.
(…)
64. Además, la revisión interna prevista en el artículo 10 del Reglamento nº1367/2006 sólo alcanza a los actos administrativos, definidos en el artículo 2, apartado 1, letra g), de dicho Reglamento como «medida[s] de alcance individual conforme al Derecho medioambiental, adoptada[s] por una institución u organismo [de la Unión] y que surta[n] efecto jurídicamente vinculante y externo». El artículo 2, apartado 1, letra c), de dicho Reglamento dispone que el concepto de «instituciones u organismos [de la Unión]» designa a las instituciones, organismos, oficinas o agencias públicos creados por o en virtud del Tratado, salvo cuando actúen en ejercicio de poderes judiciales o legislativos.
65. No obstante, en el presente asunto, la Comisión no actuó en el ejercicio de poderes legislativos cuando adoptó el Reglamento nº 149/2008. En vista de las disposiciones en virtud de las cuales se adoptó dicho Reglamento, actuó en el ejercicio de poder ejecutivo.
(…)
68. Por lo demás, la Guía de Aplicación del Convenio de Aarhus, elaborada para el Centro regional del medio ambiente para Europa del Este y Central, corrobora la conclusión de que, cuando adoptó el Reglamento nº 149/2008, la Comisión no actuó en el ejercicio de sus poderes legislativos. Es cierto que dicha guía no tiene valor jurídico, pero nada impide al Tribunal inspirarse en ella para interpretar el artículo 2, apartado 2, del Convenio de Aarhus.
69. Así, según la referida guía (página 42), «no se considerará que la Comisión actúa en el “ejercicio de poderes judiciales o legislativos”» en el sentido del artículo 2, apartado 2, del Convenio de Aarhus. Por tanto, se le considera autoridad pública en el sentido del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus.
70. De las consideraciones anteriores resulta que la alegación de la Comisión basada en que el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus no es aplicable debido a que ella adoptó el Reglamento nº149/2008 en el ejercicio de su poder legislativo no puede prosperar.
71. Así pues, debe examinarse la validez del artículo 10, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006, que limita el concepto de «actos» a los «acto[s] administrativo[s]», definidos en el artículo 2, apartado 1, letra g), de ese mismo Reglamento como «medida[s] de alcance individual», en relación con el Convenio de Aarhus.
(…)
76. Procede estimar que un procedimiento de revisión interna que afectase únicamente a las medidas de alcance individual tendría un alcance muy limitado, en la medida en que los actos adoptados en materia de medio ambiente son, en la mayor parte de los casos, actos de alcance general. Pues bien, en vista de la finalidad y del objeto del Convenio de Aarhus, tal limitación no está justificada.
77. A continuación, en cuanto a los términos en los que está redactado el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, hay que señalar que dejan un cierto margen de actuación a las Partes del Convenio de Aarhus en cuanto a la definición de las personas habilitadas para entablar procedimientos administrativos o judiciales y en cuanto a la naturaleza del procedimiento (administrativo o judicial). En efecto, según dicha disposición, sólo «los miembros del público que reúnan los eventuales criterios previstos por [el] derecho interno [pueden] entablar procedimientos administrativos o judiciales». No obstante, los términos del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus no dejan margen de maniobra por lo que respecta a la definición de los «actos» que pueden ser impugnados. Por tanto, no hay ninguna razón para interpretar el concepto de «actos» del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus en el sentido de que se refiere únicamente a los actos de alcance individual.
78. Por último, en cuanto al tenor de las demás disposiciones del Convenio de Aarhus, debe señalarse que, en virtud del artículo 2, apartado 2, de este Convenio, el concepto de autoridad pública «no engloba a los órganos o instituciones que actúan en ejercicio de poderes judiciales o legislativos». Así pues, cabe excluir del concepto de «actos» que figura en el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus los actos adoptados por una institución u órgano de la Unión que actúe en ejercicio de su poder judicial o legislativo. No obstante, dicha exclusión no permite limitar el concepto de «actos» del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus únicamente a las medidas de alcance individual. En efecto, no existe correlación entre los actos de alcance general y los adoptados por una autoridad pública en ejercicio de su poder judicial o legislativo. Los actos de alcance general no son necesariamente actos adoptados por una autoridad pública en el ejercicio de su poder judicial o legislativo.
79. Por consiguiente, no cabe interpretar que el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus se refiere únicamente a las medidas de alcance individual.
(…)
83. De las consideraciones anteriores resulta que no cabe interpretar que el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus se refiera únicamente a las medidas de alcance individual. Por tanto, el artículo 10, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006, en la medida en que limita el concepto de «actos» del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus únicamente a los «acto[s] administrativo[s]», que se definen en el artículo 2, apartado 1, letra g), del mismo Reglamento como «medida[s] de alcance individual», no es compatible con el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus.
84. Por consiguiente, debe acogerse la excepción de ilegalidad que se formula contra el artículo 10, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006, en relación con el artículo 2, apartado 1, letra g), de dicho Reglamento, y, por tanto, el segundo motivo. En consecuencia, las Decisiones impugnadas deben ser anuladas.”
Comentario del Autor:
La sentencia reitera la doctrina recogida en la sentencia de 14 de junio de 2010, asunto T-396/09, ya comentada en esta revista, por lo que nos remitimos a las consideraciones realizadas en esa nota.
El Tribunal entiende que el concepto de “acto” del convenio Aarhus hace referencia no solo a los actos administrativos, en cuento que medida de alcance individual, sino también a las medidas de alcance general y normativo adoptadas por la Comisión en tanto que poder ejecutivo. El Tribunal entiende, por tanto, que los procedimientos de revisión del artículo 9.3 deben extender se no sólo a los actos administrativos, sino también a los de alcance general en el ejercicio del poder ejecutivo.
También destaca que el Tribunal, como ha hecho en otros asuntos, se ha inspirado en un documento de soft law internacional, en este caso la Guía de Aplicación del Convenio de Aarhus, para resolver el asunto. A este respecto el Tribunal señala que “dicha guía no tiene valor jurídico, pero nada impide al Tribunal inspirarse en ella para interpretar el artículo 2, apartado 2, del Convenio de Aarhus”.
