Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de enero de 2012 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Maria del Pilar Teso Gamella)
Autora: Aitana de la Varga Pastor, Profesora Ayudante de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT).
Fuente: ROJ STS 142/2012.
Temas Clave: Aguas; Inundación; gestión de riesgos; coordinación de planes; Dominio público hidráulico; Seguridad pública.
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso contencioso-administrativo presentado por la Generalitat Valenciana contra el Real Decreto 903/2010, de 9 de julio, de evaluación y gestión de riesgos de inundación. La recurrente solicitaba la nulidad del art. 15.1 y del punto h.5 primer párrafo del punto I de la parte A del Anexo del indicado Real Decreto 903/2010. Estos artículos se refierSentencia del Tribunal Supremo de 20 de enero de 2012 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Maria del Pilar Teso Gamella)en a la coordinación de los planes de gestión de riesgos con otros planes, como los instrumentos de ordenación territorial, en lo relativo a ordenación de los usos del suelo. El primer artículo impugnado establece que estos instrumentos “no podrán incluir determinaciones que no sean compatibles con el contenido de los planes de gestión del riesgo de inundación, y reconocerán el carácter rural de los suelos en los que concurran dichos riesgos de inundación o de otros accidentes”. El segundo artículo impugnado que regula el contenido de los planes de gestión del riesgo de inundación señala respecto al contenido de los planes que “las limitaciones a los usos del suelo planteadas para las zonas inundables en sus diferentes escenarios de peligrosidad, los criterios empleados para considerar el territorio como no urbanizable y, los criterios constructivos exigidos a las edificaciones situadas en zona inundable”. 
El Tribunal Supremo, tras analizar los motivos de impugnación, declara dichos artículos conformes al ordenamiento jurídico y desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto. El fundamento de esta decisión se halla en los siguientes aspectos: la transposición de Directivas europeas, se puede hacer en la forma que la autoridad nacional elija y, por lo tanto, se puede hacer a través de un reglamento; el Real Decreto impugnado goza a su vez de cobertura legal, en tanto que la Ley de Aguas y la Ley del Plan Hidrológico nacional lo habilita formalmente; no estamos frente a un artículo de carácter básico; se respeta la distribución de competencias constitucionalmente atribuidas, ya que se dicta al amparo de la competencia exclusiva del Estado en materia de seguridad pública, título que prevalece frente al resto que concurren.
Destacamos los siguientes extractos:
“…las Directivas, por tanto, obligan al Estado miembro en cuanto al resultado que debe alcanzarse, éste es su ineludible vinculación, pero deja a las autoridades nacionales la elección de la forma y los medios. En el bien entendido que en el ejercicio de esta libertad de elección de la forma y los medios que corresponde a las autoridades nacionales, no puede prescindirse del marco que proporciona el ordenamiento jurídico interno (F.J. 3)”
“…la Ley de Aguas, la ley de Protección Civil y la Ley del Plan Hidrológico ofrecen el rango legal suficiente sobre la prevención y gestión de esos riesgos. Por lo que ahora se trata simplemente de concretar las consecuencias negativas asociadas a las inundaciones para la salud humana, el medio ambiente, el patrimonio cultural, la actividad económica y las infraestructuras. Este limitado objeto pone de relieve que no se pretende hacer una regulación general y sistemática de las inundaciones, sino únicamente afrontar los efectos negativos de las mismas, lo que abunda en la elección de una norma de rango inferior a la ley (…) ningún reparo puede oponerse a a la transposición de una Directiva comuntiaria mediante una norma inferior a la ley …”(F.J. 4).
“De manera que la habilitación formal para dictar la norma reglamentaria se encuentra en la mentada Ley de Aguas, que expresamente faculta para “establecer limitaciones en el uso de las zonas inundables” siempre que sea necesarias para “garantizar la seguridad de las personas y los bienes”, lo que determina el extrecruzamiento de esta competencia compartida en materia de aguas (arts. 148.1.10º y 149.1.22º de la CE), con la competencia exclusiva en materia de seguridad pública (art. 149.1.29 de la CE).
Por otro lado, la Ley del Plan Hidrológico Nacional, con un carácter más difuso (…) insiste, en el artículo 28, (…) en la necesidad de limitar las zonas inundable. Del mismo modo, en fin, que la Ley de Protección Civil hace lo propio con las medidas de prevención de riesgos que pongan en peligro la vida de las personas” (F.J. 5º).
“Basta para desestimar este motivo impugnatorio con señalar (…) que el real decreto recurrido no atribuye al mentado artículo el carácter de norma básica. Así es, la disposición final primera del real decreto que se impugna, al relacionar los “títulos competenciales” indica que “este real decreto tiene el carácter de básico al dictarse al amparo de competencias que corresponde al Estado en el artículo 149.1.13 y 23 de la Constitución (…), salvo los artículos 14, 15, 19 y 21, que se dictan en base a la competencia exclusiva que corresponde al Estado en materia de seguridad pública, conforme al artículo 149.1.29 de la Constitución” (F.J. 6).
“De modo que, siempre desde esa perspectiva, la norma contenida en el artículo 15 del real decreto recurrido no invade la competencia en materia de urbanismo y ordenación del territorio, pues en caso de calamidades, como las inundaciones, prevalece el título previsto en el artículo 149.1.29 de la CE. En este sentido, la finalidad de los planes de gestión de riesgos previstos en el real decreto recurrido no es regular u ordenar los usos del suelo. No. Su objeto es, además de evitar daños ambientales, proteger la seguridad de las personas y bienes. Y para ello puede resultar imprescindible excluir de dicha ordenación de usos, aquellos suelos en los que concurran riesgos de inundación que, por su propia naturaleza, deben tener carácter rural.”(F. J. 9).
“la seguridad pública, por tanto, resulta comprometida, como destaca el preámbulo del real decreto recurrido, cuando se constata que las inundaciones en España constituyen un riesgo natural que a lo largo del tiempo ha producido los mayores daños tanto materiales como en pérdida de vidas humanas, y la lucha contra sus efectos ha sido una constante en la política de aguas y de protección civil, habiéndose constatado, como ya hemos señalado, la insuficiencia de los medios tradicionales adoptados hasta ahora. Por ello, siguiendo el impulso que marca el derecho comunitario, se pretende establecer un marco normativo específico y eficaz para la lucha contra este tipo de riesgos naturales” (F.J. 10).
Comentario de la autora:
Es interesante destacar de esta Sentencia la necesidad de establecer un marco normativo específico y eficaz para la lucha contra, en este caso, las inundaciones, más cuando estamos en un país que ha sufrido grandes daños materiales y personales a causa de las mismas. Destaca la prevalencia del título competencial de seguridad pública que permite establecer limitaciones de uso para proteger la seguridad de las personas y la necesidad de transponer la Directiva 2007/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, relativa a la evaluación y gestión de los riesgos de inundación, siendo el reglamento, en este caso la opción elegida para llevarlo a cabo.
