Autora: Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ STS 7887/2011
Temas Clave: Vertidos; Calidad de las Aguas; Aguas Litorales; Costas; Principio de culpabilidad; Infracciones y sanciones administrativas
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía contra la Sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (sede de Sevilla), de 17 de mayo de 2007, que estimaba el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Lebrija contra Resolución de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía de 9 de noviembre de 2004, recaída en un expediente en materia de calidad de aguas litorales, por la que se imponía la multa pecuniaria de 150.253.03 euros, anulando dicha resolución.
La controversia se centra en determinar la conformidad a derecho de la sanción pecuniaria impuesta al Ayuntamiento de Lebrija. La Administración autonómica había impuesto a este Ayuntamiento una sanción pecuniaria. El Ayuntamiento insta su anulación por infracción del artículo 130 de la Ley 30/1992. En su opinión, no era responsable de los incumplimientos imputados al no concurrir la culpabilidad en la comisión de la infracción como presupuesto necesario para la imposición de la sanción, ya que la Corporación tiene transferidas sus competencias sobre el ciclo integral del agua al Consorcio de Aguas del Huesna, quien abona el canon y gestiona y controla el vertido, entendiéndose con la Administración correspondiente. Frente a esta argumentación, la Junta de Andalucía, en su recurso de casación, alega la infracción del artículo 130 de la Ley 30/1992, en relación con el principio de culpabilidad en las sanciones administrativas y argumenta que el titular de la autorización de vertidos era el Ayuntamiento y este incumplió los condicionantes de la misma establecidos en la normativa autonómica, en particular, la obligación de comunicar la transmisión de la autorización, por lo que dicho Ayuntamiento sería responsable de los vertidos y, por consiguiente, autor de la infracción.
El Tribunal Supremo declara haber lugar al recurso interpuesto por la Junta de Andalucía contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 1ª) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de 17 de mayo de 2007, que queda anulada y sin efecto; y desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Lebrija contra la citada Resolución de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía.
Destacamos los siguientes extractos:
“Antes de abordar el concreto planteamiento del motivo de casación, procede que hagamos alguna precisión al hilo de lo razonado en la sentencia, porque la Sala de instancia pone el acento en la ausencia del elemento de la culpabilidad, como elemento o subjetivo del injusto, siendo así que dicha categoría reviste perfiles singulares cuando se trata de la responsabilidad de las personas jurídicas o de las Administraciones y entes públicos, sin olvidar que el artículo 130.2 de la 30/1992, de 26 de noviembre , admite la atribución de responsabilidad infractora a título de simple inobservancia” (FJ 2).
(…)
“Sucede así, y con ello entramos en el examen del motivo, que en el caso de infracciones cometidas por personas jurídicas, incluyendo a las Administraciones públicas, aunque haya de concurrir el elemento de la culpabilidad (véase la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 20 de noviembre de 2011 (recurso de casación en interés de ley 48/2007 ), éste se aplica necesariamente de forma distinta a como se hace respecto de las personas físicas. Según la STC 246/1991 que acabamos de citar “(…) esta construcción distinta de la imputabilidad de la autoría de la infracción a la persona jurídica nace de la propia naturaleza de ficción jurídica a la que responden estos sujetos. Falta en ellos el elemento volitivo en sentido estricto, pero no la capacidad de infringir las normas a las que están sometidos. Capacidad de infracción y, por ende, reprochabilidad directa que deriva del bien jurídico protegido por la norma que se infringe y la necesidad de que dicha protección sea realmente eficaz y por el riesgo que, en consecuencia, debe asumir la persona jurídica que está sujeta al cumplimiento de dicha norma”.
En el motivo de casación la Junta de Andalucía sostiene que se ha producido la vulneración del artículo 130 de la 30/1992 y que no puede ser excluida la responsabilidad del Ayuntamiento de Lebrija, al no haber comunicado a la Junta de Andalucía la transmisión de la autorización de vertidos a un tercero. En ese sentido, invoca lo dispuesto en el artículo 9 del Reglamento de Calidad de las Aguas Litorales , dictado en desarrollo de la Ley de Protección Ambiental, aprobado por Decreto autonómico 14/1996 , según el cual “la transmisión por actos ínter vivos de la autorización de vertido deberá ser comunicada previamente a la Agencia de Medio Ambiente, quedando condicionada su eficacia a la aceptación expresa por el nuevo titular de todas las obligaciones establecidas en la correspondiente autorización y de cuantas otras sean exigibles de conformidad con la legislación estatal y autonómica que resulte de aplicación…”. Dado el tenor de este precepto, según la Letrada de la Junta de Andalucía la sentencia infringe el artículo 130.1 de la Ley 30/1992 , por haber excluido la responsabilidad del Ayuntamiento sobre la base de que la Administración Autonómica pudiera conocer la transmisión de la gestión; conocimiento que, aún existiendo, no eximiría de la comunicación prevista en el artículo 9 del Decreto 14/1996 y tampoco enervaría los efectos que su falta conlleva, que en este caso se concreta en la responsabilidad de la entidad titular de la autorización de vertidos.
Por tanto, concluye la Letrada de la Junta de Andalucía su razonamiento, la sentencia se refiere impropiamente a una responsabilidad objetiva que estaría basada una titularidad meramente formal de la autorización por parte del Ayuntamiento, cuando, en realidad, la responsabilidad deriva precisamente de haber efectuado una transmisión de la autorización y no haberla comunicado, en virtud de lo cual queda retenida en el Ayuntamiento la responsabilidad por la infracción” (FJ 2).
(…)
El hecho de que el Ayuntamiento de Lebrija haya encomendado la gestión del servicio al Consorcio de Aguas del Huesna, y aunque este dato fuera conocido por la Administración autonómica, no determina que el Ayuntamiento quede exonerado de responsabilidad, porque, según resulta de la resolución originaria y es asumido por la sentencia de instancia, el titular de la autorización del vertido al dominio público marítimo-terrestre era el Ayuntamiento, sin que éste hubiese notificado a la Administración autonómica la transmisión de la autorización de vertidos. De manera que las obligaciones del titular del vertido, si no ha sido objeto de la oportuna solicitud de cambio de la titularidad de la autorización, no se enervan porque haya optado por la gestión indirecta de un servicio público de su competencia (artículo 25.l/ de la Ley de Bases de Régimen Local) acudiendo a un Consorcio, ente al que se refieren el artículo 6.5 de la Ley 30/1992, el 87 de la Ley de Bases de Régimen Local y el art. 3.1.e/ de Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.
Por el contario, el Ayuntamiento es responsable cuando menos a título de simple inobservancia, lo que se acomoda al régimen de imputación contenido en el artículo 130.1 de la Ley 30/1992, según el cual “sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los mismos aun a título de simple inobservancia”.
En relación con lo anterior procede recordar que la conducta omisiva sancionada consiste en el incumplimiento de las condiciones impuestas en la autorización de vertidos, no solo por no analizarse todos los parámetros requeridos y no haber presentado la declaración anual de vertido correspondiente al año 2.002, sino también por no efectuar las obras de regularización de los vertidos de aguas pluviales del Polígono Industrial y por no haber ejecutado las obras de acondicionamiento del vertido. Y tampoco debe olvidarse que la Administración Local conserva y retiene la titularidad del servicio -contemplado en la Legislación de Régimen Local entre los que obligatoriamente han de prestar los ayuntamientos-, de manera que el Ayuntamiento no es ajeno a las vicisitudes de su prestación aunque acuda a un Consorcio para la gestión, y, de hecho, debe estar presente en los órganos del Consorcio (artículo 6.5 de la Ley 30/1992 ). Esto no significa la atribución de la responsabilidad al Ayuntamiento por un hecho ajeno, que no tendría cabida en materia sancionadora, pues su responsabilidad resulta de la inobservancia de las condiciones a que se encuentra sometida la autorización de vertidos que le fue otorgada, habiendo sido sancionado precisamente por realizar la hipótesis típica descrita en la norma sancionadora, esto es, “…el incumplimiento de las condiciones impuestas en las autorizaciones de vertidos”” (FJ 2).
Comentario de la autora:
Esta Sentencia tiene un gran interés, por cuanto hace recaer la responsabilidad de la comisión de una infracción administrativa en materia de vertidos en aguas litorales por incumplimiento de las condiciones impuestas en la autorización de vertidos, en un Ayuntamiento, aun cuando había encomendado la gestión del ciclo integral del agua a un consorcio. Siendo el Ayuntamiento el titular de la autorización de vertido al dominio público marítimo-terrestre y no habiendo notificado a la Administración autonómica la transmisión de la autorización de vertidos, el Ayuntamiento es responsable cuando menos a título de simple inobservancia. Con arreglo a la doctrina sentada por el Tribunal Supremo en esta Sentencia, las obligaciones del titular del vertido, si no ha sido objeto de la oportuna solicitud de cambio de la titularidad de la autorización, no se enervan porque haya optado por la gestión indirecta de un servicio público de su competencia a través de un consorcio. Su responsabilidad resulta de la inobservancia de las condiciones a que se encuentra sometida la autorización de vertidos que le fue otorgada.
