Sentencia del TJUE de 26 de mayo de 2011, asuntos C‑165/09, C‑166/09 y C‑167/09, Stichting Natuur en Milieu
Autor: José Pernas García, profesor titular de Derecho administrativo de la Universidade da Coruña
Palabras clave: Directiva 2008/1/CE; permiso integrado para la construcción y explotación de una central eléctrica; Directiva 2001/81/CE; techos de emisión nacionales para determinados contaminantes de la atmósfera; facultades de los Estados miembros durante el período transitorio; efecto directo.
Resumen:
Las petición de decisión prejudicial se refiere a la interpretación del artículo 9 de la Directiva 96/61/CE del Consejo de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación, en su versión original y en la codificada mediante la Directiva 2008/1/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2008 (Directiva IPPC). De todas formas las cuestiones aluden, fundamentalmente, a la interpretación de la Directiva 2001/81/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2001, sobre techos nacionales de emisión de determinados contaminantes atmosféricos (en adelante Directiva NEC).
Estas peticiones traen causa de tres litigios principales en los que se dilucida la legalidad de tres permisos integrados para la construcción y explotación de inflaciones IPPC en Holanda, particularmente se trata de centrales eléctricas. Los demandantes en estos litigios principales alegaron, en esencia, que, habida cuenta de que los techos de emisión fijados para el Reino de los Países Bajos por la Directiva NEC no se respetarían al finalizar el año 2010, las autoridades competentes no deberían haber otorgado los citados permisos, o que, al menos, deberían haberlos acompañado de condiciones más estrictas.
La primera cuestión prejudicial planteada es si el artículo 9, de la Directiva PCIC –referido al contenido del permiso integrado- debe interpretarse en el sentido de que, al otorgar un permiso medioambiental para la construcción y explotación de una instalación industrial, las autoridades nacionales competentes están obligadas a computar, entre las condiciones de concesión del permiso, los techos de emisión nacionales de SO2 y de NOx fijados por la Directiva NEC.
El TJUE resolvió que el artículo 9 de la Directiva PCIC debe interpretarse en el sentido de que, al conceder un permiso medioambiental para la construcción y explotación de una instalación industrial, los Estados miembros no están obligados a computar, entre las condiciones de concesión del citado permiso, los techos de emisión nacionales de SO2 y de NOx fijados por la Directiva NEC.
La segunda y tercera cuestión prejudicial plantean, por una parte, qué obligaciones incumben a los Estados miembros en virtud de la Directiva NEC durante el período comprendido entre el 27 de noviembre de 2002, fecha de vencimiento de su plazo de incorporación al Derecho interno, y el 31 de diciembre de 2010, término a cuyo cumplimiento dichos Estados deben respetar los techos de emisión fijados por aquélla. Por otra parte, se plantea si, en virtud de dichas obligaciones, las autoridades nacionales competentes podrían estar obligadas a denegar o limitar el otorgamiento de un permiso ambiental, o a adoptar medidas de compensación específica si se rebasan los techos de emisión nacionales de SO2 y de NOx establecidos en la Directiva NEC.
El Tribunal entiende, en primer término, que una medida singular específica, referida a una sola fuente de SO2 y de NOx, como la resolución de concesión de un permiso ambiental para la construcción y explotación de una instalación industrial, no parece capaz, por sí sola, de comprometer gravemente el resultado prescrito por la Directiva NEC. En todo caso, el TJUE resuelve que la Directiva NEC no impone a los Estados miembros que denieguen o limiten la concesión de permisos medioambientales integrados, ni que adopten medidas de compensación específicas para cada vez que se otorgue un permiso de este tipo, y ello aun cuando se rebasen o exista el riesgo de que se rebasen los techos de emisión nacionales de SO2 y de NOx.
En las preguntas cuarta a sexta, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta, en esencia, si y, en su caso, en qué medida, puede un particular invocar directamente ante los tribunales nacionales las obligaciones impuestas por los artículos 4 –que fija los techos nacionales de emisión- y 6 –elaboración de los programas de reducción progresiva de las emisiones nacionales de los contaminantes- de la Directiva NEC.
El Tribunal niega el efecto Directo del artículo 4 debido a su carácter programático y al amplio margen de apreciación que concede a los Estados. Los particulares no pueden invocar directamente ante un tribunal nacional el citado artículo 4, antes del 31 de diciembre de 2010, para pedir que las autoridades competentes denieguen o limiten la concesión de un permiso ambiental integrado, o que adopten medidas de compensación específicas a raíz del otorgamiento de una permiso de ese tipo.
Sin embargo, el Tribunal sí reconoce el efecto directo del artículo 6. Este presenta un carácter incondicional y suficientemente preciso en la medida en que, en términos inequívocos, impone a los Estados miembros, por una parte, que elaboren programas de reducción progresiva de las emisiones nacionales y, por otra parte, que pongan esos programas a disposición del público y de las organizaciones interesadas, como las organizaciones ecologistas, por medio de información clara, comprensible y fácilmente accesible. El artículo 6 implica, a juicio del Tribunal, unos límites a la facultad de apreciación de los Estados en la aprobación de los programas de reducción de emisiones, que pueden invocarse ante los órganos jurisdiccionales nacionales, por lo que respecta a la adecuación del conjunto de políticas y medidas adoptadas o previstas.
Destacamos los siguientes extractos:
Sobre la primera cuestión
“ 67 Por otro lado, la obligación, impuesta en la segunda frase del mismo precepto [artículo 9.4], de actuar de modo que las condiciones del permiso establezcan disposiciones relativas a la minimización de la contaminación a larga distancia o transfronteriza y garanticen un nivel elevado de protección del medio ambiente en su conjunto, sólo puede interpretarse dentro del sistema instaurado por la propia Directiva PCIC y, en concreto, dentro de la norma mencionada, proclamada en la primera frase de ese apartado, según la cual los valores límite de emisión deberán basarse obligatoriamente en las mejores técnicas disponibles.
68 Por otra parte, hay que añadir que la Directiva PCIC, adoptada de acuerdo con el artículo 175 CE, apartado 1, con objeto de cumplir los objetivos y principios de la política de la Unión en materia de medio ambiente contemplados en el artículo 174 CE, no pretende una armonización completa. En este contexto, los Estados miembros conservan la facultad, en el sentido del artículo 9, apartados 7 y 8, de esa Directiva, de establecer otras condiciones de autorización específicas, en su caso, reforzadas, y de fijar las obligaciones particulares para categorías específicas de instalaciones en prescripciones imperativas generales, siempre que se garantice un enfoque integrado y un nivel elevado equivalente de protección del medio ambiente en su conjunto.
69 Precisado lo anterior, procede señalar, a continuación, que ninguna disposición de la Directiva NEC establece tampoco que las autoridades nacionales competentes estén obligadas a computar, como condición del permiso, los techos de emisión nacionales de SO2 y NOx al conceder un permiso ambiental.
70 Por el contrario, el legislador de la Unión ha previsto expresamente, en el considerando decimonoveno de la Directiva NEC, que ésta debe aplicarse «sin perjuicio […] de las disposiciones de la Directiva [PCIC], en relación con los valores límite de emisión y el uso de las mejores técnicas disponibles», dando así a entender que las obligaciones de los Estados miembros con arreglo a la Directiva NEC no pueden afectar directamente a las que se derivan, en particular, del artículo 9 de la Directiva PCIC.
71 Dicha interpretación queda corroborada, finalmente, por la distinta finalidad y la estructura de cada una de las dos Directivas en cuestión.
(…)
73 A estos efectos, como ha señalado la Comisión en su comunicación presentada el 21 de diciembre de 2007 al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones – Mejora de la política en materia de emisiones industriales [COM(2007) 843 final], la Directiva PCIC establece los principios reguladores de la concesión de permisos y la supervisión de las grandes instalaciones industriales, basados en un enfoque integrado y en la aplicación de las mejores técnicas disponibles, que son las más eficaces para alcanzar un elevado nivel de protección del medio ambiente, habida cuenta de los costes y ventajas.
74 En cambio, la Directiva NEC pretende, como expresan sus artículos 1 y 2, limitar las emisiones de todas las fuentes de contaminantes acidificantes y eutrofizantes y de precursores de ozono para reforzar la protección en la Comunidad del medio ambiente y de la salud humana, con el objetivo a largo plazo de no superar las cargas y los niveles críticos.
75 Además, como se desprende claramente del artículo 4, así como de los considerandos undécimo y duodécimo de la Directiva NEC, ésta se basa en un enfoque puramente programático, en virtud del cual los Estados miembros disponen de un amplio margen de maniobra respecto a la elección de las políticas o medidas que deben adoptar o proyectar, con arreglo a programas nacionales sobre el conjunto de las fuentes contaminantes, y con objeto de reducir progresivamente y de manera estructural las emisiones, en particular, de SO2 y de NOx, a cantidades que no rebasen, como muy tarde al finalizar el año 2010, los techos de emisión establecidos en el anexo I de dicha Directiva. De ello se deriva que la consecución de los objetivos fijados por ella no puede interferir directamente en los procedimientos de concesión de permisos medioambientales.
76 Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, por lo tanto, procede responder a la primera cuestión que el artículo 9, apartados 1, 3 y 4 de la Directiva PCIC debe interpretarse en el sentido de que, al conceder un permiso medioambiental para la construcción y explotación de una instalación industrial, como las controvertidas en los litigios principales, los Estados miembros no están obligados a computar, entre las condiciones de concesión del citado permiso, los techos de emisión nacionales de SO2 y de NOx fijados por la Directiva NEC, aun cuando debe respetarse la obligación, derivada de dicha Directiva NEC, de adoptar o prever, con arreglo a los programas nacionales, políticas y medidas apropiadas y coherentes, que permitan reducir en su conjunto, en particular, las emisiones de esos contaminantes a cantidades que no rebasen los techos establecidos en el anexo I de dicha Directiva, como muy tarde, al finalizar el año 2010.”
Sobre la abstención de adoptar medidas que puedan comprometer gravemente la consecución del resultado prescrito por una directiva
“78 Con carácter preliminar, procede recordar que, de conformidad con reiterada jurisprudencia, durante el plazo de adaptación del Derecho interno a una directiva, los Estados miembros destinatarios de ésta deben abstenerse de adoptar disposiciones que puedan comprometer gravemente el resultado prescrito por ésta (…). Puesto que tal obligación de abstención se impone a todas las autoridades nacionales (…), debe entenderse que se refiere a la adopción de cualquier medida, general o específica, que pueda producir ese efecto comprometedor.
79 Dicha obligación de abstención se impone a los Estados miembros, en virtud de la aplicación combinada de los artículos 4 TUE, apartado 3, y 288 TFUE, apartado 3, asimismo durante un período transitorio durante el cual están autorizados a seguir aplicando sus sistemas nacionales, aun cuando no sean conformes con la directiva en cuestión (…).
80 De ello se deduce, por lo tanto, que el respeto a tal obligación se aplica también durante el período transitorio establecido en el artículo 4 de la Directiva NEC, durante el cual los Estados miembros están autorizados a no respetar, por el momento, las cantidades anuales de emisiones nacionales señaladas en el anexo I de esa Directiva. Corresponde al órgano jurisdiccional nacional comprobar la observancia de dicha obligación a la vista de las disposiciones y medidas cuya legalidad debe examinar (…).
81 A este respecto, no obstante, cabe señalar que una comprobación como esa debe realizarse necesariamente desde una apreciación global, teniendo en cuenta el conjunto de las políticas y medidas adoptadas en el territorio nacional de que se trate.
82 En efecto, a la vista del sistema establecido por la Directiva NEC, y en particular del enfoque programático que dicha norma establece, como se ha recordado en el apartado 75 de la presente sentencia, la consecución del resultado prescrito por esa Directiva únicamente puede ser gravemente contrarrestada por los Estados miembros mediante la aprobación y aplicación de un conjunto de políticas y de medidas que, habida cuenta, en particular, de sus efectos concretos y de su vigencia en el tiempo, toleren o creen una situación crítica respecto a la cantidad total de emisiones expulsadas a la atmósfera por la totalidad de las fuentes contaminantes que, al finalizar el año 2010, puedan comprometer gravemente el respeto de los techos señalados en el anexo I de la citada Directiva (véase, por analogía, la sentencia Inter-Environnement Wallonie, antes citada, apartados 47 y 49).
83 De ello se deduce que una medida singular específica, referida a una sola fuente de SO2 y de NOx, como la resolución de concesión de un permiso ambiental para la construcción y explotación de una instalación industrial, no parece capaz, por sí sola, de comprometer gravemente el resultado prescrito por la Directiva NEC, esto es, limitar las emisiones a la atmósfera de esas fuentes contaminantes a cantidades totales anuales que no rebasen los mencionados techos nacionales, como muy tarde en 2010. Esta conclusión es válida, con mayor razón, cuando, en circunstancias como las de los litigios principales, la instalación de que se trata no entrará en servicio antes del año 2012.”
Sobre las obligaciones de carácter positivo impuestas a los Estados miembros durante el período transitorio, comprendido entre el 27 de noviembre de 2002 y el 31 de diciembre de 2010
“91 A la vista de las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones segunda y tercera que, durante el período transitorio comprendido entre el 27 de noviembre de 2002 y el 31 de diciembre de 2010, establecido en el artículo 4 de la Directiva NEC:
– Los artículos 4 TUE, apartado 3, y 288 TUE, apartado 3, así como la Directiva NEC, obligan a los Estados miembros a abstenerse de adoptar medidas que puedan comprometer gravemente la consecución del resultado prescrito por esa Directiva.
– La adopción por los Estados miembros de una medida específica en relación con una sola fuente de SO2 y de NOx no puede en principio, por sí sola, comprometer gravemente la consecución del resultado prescrito por la Directiva NEC. Corresponde al juez nacional comprobar si tal es el caso en cada una de las resoluciones de concesión de permisos medioambientales para la construcción y explotación de una instalación industrial como las controvertidas en los litigios principales.
– El artículo 288 TFUE, apartado 3, y los artículos 6, 7, apartados 1 y 2, así como 8, apartados 1 y 2, de la Directiva NEC obligan a los Estados miembros, por una parte, a elaborar, actualizar y revisar, en la medida en que resulte necesario, programas de reducción progresiva de las emisiones nacionales de SO2 y de NOx, que deben poner a disposición del público y de las organizaciones interesadas por medio de información clara, comprensible y fácilmente accesible, así como a informar a la Comisión dentro de los plazos establecidos y, por otra parte, a elaborar y actualizar cada año los inventarios nacionales de dichas emisiones, así como las previsiones nacionales para el año 2010, de los que deben informar a la Comisión y a la Agencia Europea del Medio Ambiente, dentro de los plazos establecidos.
– Ni el artículo 288 TFUE, apartado 3, ni la propia Directiva NEC obligan a los Estados miembros a denegar o limitar la concesión de un permiso medioambiental para la construcción y explotación de una instalación industrial como las controvertidas en los litigios principales, ni a adoptar medidas de compensación específicas cada vez que otorguen un permiso de este tipo, y ello aun cuando se sobrepasen o exista el riesgo de que se sobrepasen los techos de emisión nacionales de SO2 y de NOx.”
Sobre las cuestiones cuarta a sexta
“94 En efecto, como ha recordado el Tribunal de Justicia en reiteradas ocasiones, resulta incompatible con el carácter vinculante que el artículo 288 TFUE reconoce a la directiva excluir, en principio, que la obligación que ésta impone pueda ser invocada por las personas afectadas. Esta consideración es especialmente válida para una directiva cuyo objetivo es controlar y reducir la contaminación atmosférica y que pretende, en consecuencia, proteger la salud pública (…)”.
95 No obstante, procede recordar al respecto que una disposición del Derecho de la Unión es incondicional cuando establece una obligación que no está sujeta a ningún requisito ni supeditada, en su ejecución o en sus efectos, a que se adopte ningún acto de las instituciones de la Unión o de los Estados miembros (…).
96 Ahora bien, en el caso del artículo 4 de la Directiva NEC, es preciso señalar que ese precepto no reúne las características arriba señaladas.
97 En efecto, considerado en su contexto, dicho artículo tiene un carácter meramente programático, pues se limita a enunciar un objetivo que hay que conseguir, dejando a los Estados miembros un amplio margen de maniobra respecto a los medios aplicables para alcanzarlo.
98 De ello se deriva que, puesto que no establece ninguna obligación incondicional y suficientemente precisa que imponga la adopción de políticas o de medidas específicas y singulares destinadas a facilitar el resultado fijado, los particulares no pueden invocar directamente ante un tribunal nacional el citado artículo 4 de la Directiva NEC para pedir, antes del 31 de diciembre de 2010, que las autoridades competentes denieguen o limiten la adopción de una resolución de concesión de un permiso ambiental como los controvertidos en los litigios principales, o que adopten medidas de compensación específicas a raíz del otorgamiento de una permiso de ese tipo.
99 Por el contrario, el artículo 6 de la Directiva NEC presenta un carácter incondicional y suficientemente preciso en la medida en que, en términos inequívocos, impone a los Estados miembros, por una parte, de conformidad con sus apartados 1 a 3, que elaboren programas de reducción progresiva de las emisiones nacionales, en particular de SO2 y de NOx, con objeto de cumplir los techos establecidos en el anexo I de dicha Directiva, como muy tarde, al finalizar el año 2010 y, por otra parte, con arreglo a su apartado 4, que pongan esos programas a disposición del público y de las organizaciones interesadas, como las organizaciones ecologistas, por medio de información clara, comprensible y fácilmente accesible.
100 De ello se deriva que las personas físicas y jurídicas directamente interesadas deberán estar en disposición de obtener de las autoridades competentes, si se da el caso, recurriendo a los órganos jurisdiccionales nacionales, el respeto y aplicación de dichas normas del Derecho de la Unión.
101 Respecto al contenido de los programas que deben elaborarse, si bien es verdad que, como resulta del apartado 88 de la presente sentencia, los Estados miembros disponen de un amplio margen de maniobra para elegir las iniciativas específicas que deban aplicarse, también es cierto que no están obligados a adoptar políticas y medidas que sean de tal naturaleza que, ya antes de finalizar el año 2010, no se rebase el techo señalado.
102 Sin embargo, se desprende del artículo 6 de la Directiva NEC, así como de la estructura de dicha Directiva, que la norma pretende una reducción progresiva de las emisiones nacionales de los contaminantes expresamente indicados, y que corresponde a los Estados miembros, durante el período transitorio comprendido entre el 27 de noviembre de 2002 y el 31 de diciembre de 2010, adoptar o prever políticas y medidas, apropiadas y coherentes, que permitan reducir, en su conjunto, las emisiones de esos contaminantes, de modo que se respeten los techos nacionales establecidos en el anexo I de la citada Directiva.
103 Desde este punto de vista, procede señalar que, si bien los Estados miembros disponen, por lo tanto, de una facultad de apreciación, el artículo 6 de la Directiva NEC implica no obstante unos límites a su ejercicio, que pueden invocarse ante los órganos jurisdiccionales nacionales, por lo que respecta a la adecuación del conjunto de políticas y medidas adoptadas o previstas, en el ámbito de los programas nacionales respectivos, con el referido objeto de limitar, para finales del año 2010, como muy tarde, las emisiones de los contaminantes mencionados a cantidades que no rebasen los techos fijados para cada Estado miembro (….).
104 Habida cuenta de las anteriores consideraciones, por lo tanto, procede responder lo siguiente a las cuestiones cuarta a sexta:
– El artículo 4 de la Directiva NEC no es incondicional ni suficientemente preciso para que los particulares puedan invocarlo ante los órganos jurisdiccionales nacionales antes del 31 de diciembre de 2010.
– El artículo 6 de la Directiva NEC atribuye a los particulares directamente interesados derechos que pueden invocar ante los órganos jurisdiccionales nacionales para pedir que, durante el período transitorio comprendido entre el 27 de noviembre de 2002 y el 31 de diciembre de 2010, los Estados miembros adopten o prevean, en el ámbito de los programas nacionales, políticas y medidas, apropiadas y coherentes, que permitan reducir, en su conjunto, las emisiones de los contaminantes mencionados, de modo que se respeten los techos nacionales establecidos en el anexo I de la citada Directiva, como muy tarde, al finalizar el año 2010, y que pongan los programas elaborados para este fin a disposición del público y de las organizaciones interesadas por medio de información clara, comprensible y fácilmente accesible.”
Comentario del autor:
El TJUE resolvió que el artículo 9 de la Directiva IPPC debe interpretarse en el sentido de que, al conceder un permiso medioambiental para una instalación IPPC, los Estados miembros no están obligados a computar, entre las condiciones de concesión del citado permiso, los techos de emisión nacionales de SO2 y de NOx fijados por la Directiva NEC. La Directiva NEC tampoco impone a los Estados miembros que denieguen o limiten la concesión de permisos medioambientales integrados, ni que adopten medidas de compensación específicas para cada vez que se otorgue un permiso de este tipo, y ello aun cuando se rebasen o exista el riesgo de que se rebasen los techos de emisión nacionales de SO2 y de NOx. Como vemos, a juicio del Tribunal, la Directiva reconoce un amplio margen de apreciación a los Estados para el cumplimiento de los objetivos nacionales y para la determinación de las políticas y medidas a aplicar, por lo que no están obligados a adoptar medidas específicas en el marco de los procedimientos concretos para el otorgamiento de los permisos integrados de la Directiva IPPC.
No obstante, si bien las Directivas IPPC y NEC no obligan a tomar en consideración los objetivos nacionales de emisión a la hora de decidir sobre el otorgamiento del permiso IPPC o de determinar las condiciones de funcionamiento de la instalación, sí parece conveniente que las normas nacionales articulen ambas regulaciones; de modo que las decisiones administrativas de autorización de proyectos contribuyan al cumplimiento de los objetivos nacionales de reducción de emisiones, establecidos a nivel internacional. La toma en consideración de los programas nacionales de reducción de emisiones permite otorgar la autorización desde un perspectiva integrada, no aislada, así como redirigir la técnica autorizatoria al cumplimiento de los objetivos ambientales globales.
El artículo 7, apartado d, Ley 16/2002, de prevención y control integrado de la contaminación (LPCIC) va en esta línea. Dispone que la autoridad competente para determinar los valores límite de emisión deberá tomar en consideración los planes nacionales aprobados, en su caso, para dar cumplimiento a compromisos establecidos en la normativa comunitaria o en tratados internacionales suscritos por el Estado español o por la Unión Europea. Los órganos autorizatorios deben, por tanto, tener en cuenta los programas nacionales de reducción de emisiones aprobados en virtud del Protocolo de Göteborg relativo a la reducción de la acidificación, la eutrofización y el ozono troposférico (1998), que establece techos nacionales de emisión para el dióxido de azufre, el dióxido de nitrógeno, el amoníaco y los compuestos orgánico volátiles, y, en consecuencia, de la Directiva 2001/81/CE, de 23 de octubre de 2001. El órgano autorizatorio debe contribuir al cumplimiento de los compromisos internacionales, tomando en consideración estos objetivos en el momento de determinar los valores límite de emisión.
La autorización ambiental integrada podría ser incuso un mecanismo adecuado de control y reducción de las emisiones, para facilitar el cumplimiento de los compromisos internacionales. El artículo 26, LPCIC, prevé la revisión de las condiciones del permiso sobre la base de la contaminación producida por la actividad. La autoridad competente podría modificar la autorización ambiental integrada ante el incremento de la contaminación provocado por un determinado sector industrial, y el consiguiente alejamiento de los compromisos internacionales de estabilización o reducción de emisiones.
Finalmente el Tribunal resuelve que el artículo 6 de la Directiva NEC tiene efecto directo, por lo que puede ser invocado directamente por un particular ante los tribunales nacionales, para garantizar que los Estados cumplan sus obligaciones de aprobación de programas nacionales para cumplir con los techos nacionales de emisión, y pongan estos programas a disposición del público y de las organizaciones interesadas por medio de información clara, comprensible y fácilmente accesible. El Tribunal aplica aquí las condiciones y exigencias jurisprudenciales para el reconocimiento del efecto directo de obligaciones ambientales, tal y como lo ha hecho en otras ocasiones, especialmente en materia de evaluación de impacto ambiental.
