Sentencia de 12 de mayo de 2011, asunto C-115/09, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland
Autor: J. José Pernas García, profesor titular de Derecho administrativo de la Universidade da Coruña
Temas clave: Directiva 85/337/CEE; evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente; Convenio de Aarhus; Directiva 2003/35/CE; acceso a la justicia; organizaciones no gubernamentales de protección del medio ambiente; legitimación; vulneración de la normativa ambiental.
Resumen:
La sentencia del TJUE resuelve una petición de decisión prejudicial que tiene por objeto la interpretación del artículo 10 bis de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente. Esta petición se planteó en un litigio sobre la concesión de una autorización para la construcción y explotación de una central térmica en Alemania, que se encontraba a ocho kilómetros de cinco áreas designadas como zonas protegidas.
Las cuestiones prejudiciales planteadas ante el TJUE se refieren básicamente a la legitimación de las ONG ambientales para plantear recursos contra actos autorizatorios de proyectos sometidos a EIA, a la luz del contenido del artículo 10 bis de la Directiva 85/337:
“Los Estados miembros garantizarán que, de conformidad con su Derecho interno, los miembros del público interesado:
a) que tengan un interés suficiente, o subsidiariamente
b) que sostengan el menoscabo de un derecho, cuando la legislación en materia de procedimiento administrativo de un Estado miembro lo imponga como requisito previo, tengan la posibilidad de presentar un recurso ante un tribunal de justicia o ante otro órgano independiente e imparcial establecido por la ley para impugnar la legalidad, en cuanto al fondo o en cuanto al procedimiento, de decisiones, acciones u omisiones que caigan dentro del ámbito de las disposiciones relativas a la participación del público de la presente Directiva.
(…)
Los Estados miembros determinarán, de manera coherente con el objetivo de facilitar al público interesado un amplio acceso a la justicia, lo que constituya el interés suficiente y el menoscabo de un derecho. Se considerará que toda organización no gubernamental que cumple los requisitos contemplados en el apartado 2 del artículo 1 tiene siempre el interés suficiente a efectos de la letra a) del presente artículo o acredita el menoscabo de un derecho a efectos de la letra b).”
En primer lugar, el Tribunal dilucida fundamentalmente si este articulo se opone a una regulación nacional que no reconoce a “asociaciones para la defensa del medio ambiente”, la posibilidad de invocar en juicio, en el marco de un recurso contra una decisión de autorización de proyectos sometidos a EIA, la infracción de una disposición que protege solamente los intereses de la colectividad y no los de los particulares. La legislación nacional aplicable en este supuesto supedita la admisibilidad de un recurso, como el señalado, al requisito de que el demandante alegue que la resolución administrativa impugnada vulnera un derecho individual que puede, según el Derecho nacional, ser calificado de derecho subjetivo público.
En segundo término el Tribunal de Justicia clarifica si una asociación para la defensa del medio ambiente puede fundar en el artículo 10 bis, párrafo tercero, última frase, de la Directiva 85/337, el derecho de invocar ante un tribunal -en el marco de un recurso contra una decisión de autorización de proyectos sometidos a EIA- una infracción de disposiciones del Derecho nacional derivadas del artículo 6 de la Directiva «hábitats», aunque el Derecho procesal nacional no lo permita basándose en el hecho de que las disposiciones invocadas protegen solamente los intereses de la colectividad y no los intereses particulares.
Destacamos a continuación los siguientes extractos de la sentencia:
Sobre las dos primeras cuestiones prejudiciales
37 Con carácter preliminar, procede señalar que el artículo 10 bis, párrafo primero, de la Directiva 85/337 prevé que las decisiones, acciones u omisiones recogidas en dicho artículo deben poder ser objeto de un recurso jurisdiccional para «impugnar la legalidad, en cuanto al fondo o en cuanto al procedimiento», sin limitar de ninguna forma los motivos que pueden ser invocados para apoyar dicho recurso.
(…)
41 Estas disposiciones [artículo 10 bis, Directiva 85/337] deben interpretarse a la luz de los objetivos del Convenio de Aarhus, al que debe ajustarse la legislación comunitaria, tal como se afirma en el quinto considerando de la Directiva 2003/35.
42 De lo anterior se desprende que, cualquiera que sea el criterio de un Estado miembro en cuanto a la admisibilidad de un recurso, según el artículo 10 bis de la Directiva 85/337, las asociaciones de protección del medio ambiente tienen la posibilidad de presentar un recurso ante un tribunal de justicia o ante otro órgano independiente e imparcial establecido por la ley para impugnar la legalidad, en cuanto al fondo o en cuanto al procedimiento, de decisiones, acciones u omisiones recogidas en dicho artículo.
43 Por último, procede igualmente recordar que cuando, ante la inexistencia de una normativa comunitaria en esta materia, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro designar a los órganos jurisdiccionales competentes y configurar la regulación procesal de los recursos destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos que el Derecho de la Unión confiere a los justiciables, la regulación procesal de estos recursos no debe ser menos favorable que la referente a recursos semejantes de Derecho interno (principio de equivalencia) ni hacer en la práctica imposible o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad).
44 Así pues, si bien es cierto que corresponde a los Estados miembros determinar, cuando es así su sistema jurídico, cuáles son los derechos cuya vulneración puede dar lugar a un recurso en materia de medio ambiente, dentro de los límites precisados en el artículo 10 bis de la Directiva 85/337, no lo es menos que estos Estados no pueden privar a las asociaciones de defensa del medio ambiente, que cumplen los requisitos exigidos por el artículo 1, apartado 2 de esta Directiva, de la posibilidad de desempeñar el papel que les reconocen tanto la Directiva 85/337 como el Convenio de Aarhus.
45 Tratándose de una legislación como la controvertida en el litigio principal, si bien el legislador nacional tiene la posibilidad de establecer que los derechos públicos subjetivos son los únicos derechos cuya vulneración puede ser invocada por un particular en el marco de un recurso jurisdiccional contra las decisiones, actos u omisiones contemplados en el artículo 10 bis de la Directiva 85/337, la aplicación de tal limitación a las asociaciones para la defensa del medio ambiente supondría incumplir los objetivos perseguidos por el artículo 10 bis, párrafo tercero, última frase, de la Directiva 85/337.
46 En efecto, si, según resulta de dicha disposición estas asociaciones deben poder hacer valer los mismos derechos que los particulares, sería contrario tanto al objetivo de asegurar un amplio acceso a la justicia al público interesado, como al principio de efectividad, que dichas asociaciones no pudieran igualmente invocar la infracción de las normas del Derecho de la Unión en materia de medio ambiente por el único motivo de que éstas protegen intereses colectivos. En efecto, tal como se pone de manifiesto en el litigio principal, esto les privaría en gran medida de la posibilidad de instar a que se controle el respeto de las normas de este Derecho, las cuales muy a menudo se orientan a la protección del interés general y no a la mera protección de los intereses de los particulares de manera individual.
47 En consecuencia, el concepto «menoscabo de un derecho» no puede estar sometido a requisitos que sólo otras personas físicas o jurídicas pudieran cumplir, como, por ejemplo, residir a más o menos distancia de una instalación o sufrir de una manera u otra los efectos de su funcionamiento.
48 Resulta de lo anterior, que con carácter más general, el artículo 10 bis, párrafo tercero, última frase, de la Directiva 85/337, debe interpretarse en el sentido de que, entre los «derechos susceptibles de sufrir un menoscabo», derechos cuya titularidad se reconoce a las asociaciones de defensa del medio ambiente, deben figurar necesariamente las normas de Derecho nacional que aplican la legislación de la Unión en materia de medio ambiente, así como las normas de Derecho de la Unión de medio ambiente de efecto directo.
49 A este respecto, con el fin de dar al órgano jurisdiccional remitente una respuesta lo más útil posible, es preciso señalar que un motivo formulado en contra de la decisión impugnada y basado en la infracción de las normas del Derecho nacional que se derivan del artículo 6 de la Directiva «hábitats», debe poder ser invocado por una asociación de defensa del medio ambiente.
50 En consecuencia, procede responder a las dos primeras cuestiones, examinadas conjuntamente, que el artículo 10 bis de la Directiva 85/337 se opone a una normativa que no reconoce a una organización no gubernamental que actúa a favor de la protección del medio ambiente, recogida en el artículo 1, apartado 2, de esta Directiva, la posibilidad de invocar, en el marco de un recurso contra una decisión de autorización de proyectos «que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente» en el sentido del artículo 1, apartado 1, de la Directiva 85/337, la infracción de una norma del Derecho de la Unión que tenga por objeto la protección del medio ambiente, basándose en que esta norma protege solamente los intereses de la colectividad y no los de los particulares.”
Sobre la tercera cuestión
55 A este respecto, conviene recordar que el artículo 10 bis de la Directiva 85/337 tomado en su totalidad concede a los Estados miembros un margen apreciable de maniobra, tanto para determinar qué constituye menoscabo de un derecho, como para establecer los requisitos de admisibilidad de los recursos y los órganos jurisdiccionales ante los cuales éstos deben ser interpuestos.
56 Sin embargo, no sucede lo mismo con lo dispuesto en la última frase del párrafo tercero de este artículo.
57 Ésta, al establecer, por una parte, que se considera suficiente el interés de cualquier organización no gubernamental que cumpla los requisitos exigidos en el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 85/337, y, por otra parte, que se considera que tales organizaciones disfrutan de derechos que pueden ser menoscabados, establecen reglas precisas y que no se encuentran supeditadas a otros requisitos.
58 Además, como se ha señalado anteriormente, entre las normas que las asociaciones de defensa del medio ambiente deben poder invocar ante los órganos jurisdiccionales en aplicación del artículo 10 bis de la Directiva 85/337, figuran las normas del Derecho de la Unión en materia de medio ambiente y, en particular, las normas de Derecho nacional derivadas del artículo 6 de la Directiva «hábitats».
59 Por tanto, procede responder a la tercera cuestión que una organización no gubernamental de defensa del medio ambiente, a la que se refiere el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 85/3337, puede fundar en el artículo 10 bis, párrafo tercero, última frase, de la Directiva 85/337 el derecho de invocar ante un tribunal, en el marco de un recurso contra una decisión de autorización de proyectos «que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente» en el sentido del artículo 1, apartado 1, de la Directiva 85/337, una infracción de disposiciones del Derecho nacional derivadas del artículo 6 de la Directiva «hábitats», aunque el Derecho procesal nacional no lo permita basándose en que las disposiciones invocadas protegen solamente los intereses de la colectividad y no los intereses particulares.”
Comentario del autor:
El TJUE resuelve por tanto que el artículo 10 bis, de la Directiva 85/337/CE se opone a una legislación nacional que no reconoce a una ONG que actúa en favor de la protección del medio ambiente (de acuerdo con el artículo 1.2 de esta Directiva), la posibilidad de invocar (en el marco de un recurso contra una decisión de autorización de proyectos cometidos a EIA) la infracción de una norma de Derecho de la Unión que tenga por objeto la protección del medio ambiente, basándose en que esta norma protege únicamente los intereses de la colectividad y no los de los particulares. También concluye, en ese mismo sentido, que el artículo 10 bis.3, in fine, confiere a estas ONG el derecho de invocar ante los órganos jurisdiccionales la violación de normas de derecho nacional derivadas del artículo 6 de la Directiva hábitats, en el recurso contra un acto administrativo autorizatorio de este tipo de proyectos.
Pese a que el artículo 10 bis era bastante claro, el TJUE realiza, a la luz del Convenio Aarhus, una interpretación amplia del derecho de acceso a la justicia en materia ambiental, considerando como “el menoscabo de un derecho” la vulneración de una normativa nacional, que transpone una norma comunitaria en materia de evaluación ambiental, o de una norma comunitaria con efecto directo; legitimando así a las ONG ambientales a la interposición de recursos contencioso-administrativos en caso de incumplimiento administrativo del Derecho ambiental comunitario en materia de EIA. El Tribunal realiza una interpretación pro actione en el ámbito del acceso a la justicia en materia ambiental, particularmente en cuanto a las posibilidades de recurso, por parte de ONG con fines ambientales, de las decisiones administrativas autorizatorias de proyectos sometidos a evaluación de impacto ambiental.
En nuestro ordenamiento, para acceder a la justicia administrativa, las ONG se han encontrado tradicionalmente con el obstáculo de acreditar un derecho o interés legítimo. La aprobación de la Ley 17/2006 ha otorgado finalmente legitimación a las ONG que tengan entre sus fines estatutarios la protección ambiental para actuar en defensa de la legalidad ambiental, aunque la jurisprudencia ya venía reconociendo en algunos asuntos su legitimación activa. Esta Ley legitima a las ONG para recurrir todos los actos y, en su caso, las omisiones imputables a las autoridades públicas, que vulneren normas relacionadas con el medio ambiente y, particularmente, con la evaluación de impacto ambiental (art. 18.1, letra l, Ley 17/2006); siempre que estas organizaciones cumplan determinadas condiciones destinadas, entre otros objetivos, a evitar la creación de organizaciones ad hoc (art. 23, Ley 17/2006).
