Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Contratada Doctora de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 1758/2011
Temas Clave: Evaluación de impacto ambiental; Derecho Estatal básico; Legislación de desarrollo; Técnicas autonómicas; Multiplicidad de títulos autorizatorios
Resumen:
Se plantea en la Sentencia de referencia la casación de la STSJ Canarias (sede las Palmas de Gran Canaria) de 29 de mayo de 2006, desestimatoria del recurso interpuesto por la Empresa responsable de la explotación de una cantera industrial (en el término municipal de La Oliva) contra la Resolución del Consejero de Política Territorial y Medio Ambiente del Gobierno de Canarias, de 24 de mayo de 2001, que dispuso la paralización de las actividades de explotación de dicha cantera, al no contar con la previa Declaración de Impacto Ecológico, y contra la Resolución de 31 de julio de 2001 de la Consejería de la Presidencia e Innovación Tecnológica que declara la caducidad de la autorización del aprovechamiento de recursos de la Sección A) en la misma.
Así, en relación con la orden de paralización se cuestiona, entre otros aspectos, la vulneración del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, así como de su Reglamento de desarrollo, el Real Decreto 1311/1988, de 30 de septiembre (F.J.2), pese a que la misma se basaba en el artículo 33 de la Ley 11/1990, de 13 de julio, de Prevención de Impacto Ecológico de Canarias (F.J.4), en cuya virtud es exigible el sometimiento de ciertas actividades a declaración de impacto ecológico, que, sin embargo, no se había obtenido; en este sentido, el motivo de la impugnación era determinar la adecuación de exigir la declaración de impacto ambiental o, por el contrario, el instrumento autonómico de declaración de impacto ecológico (F.J.9). Desde esta perspectiva, el Tribunal hace una interesante exposición respecto de la relación que debe existir entre la legislación básica estatal, aprobada al amparo del art. 149.1.23 CE, y las normas adicionales de protección que pueden crear las Comunidades Autónomas, en cuya virtud están legitimadas para crear instrumentos diversos, como en el caso, a la Evaluación de Impacto Ambiental, de manera que ello “no contradice la legislación básica…ni entraña un menor nivel de protección” (F.J.10 in fine).
En consecuencia, el Tribunal viene a considerar que no se trata de un problema de compatibilidad y, por tanto, de elección entre un dispositivo y otros, sino de verificar la vigencia y exigibilidad de la norma autonómica, teniendo en cuenta que, en todo caso, “la extracción a cielo abierto de hulla, lignito y otros materiales” se somete a evaluación de impacto ambiental, en virtud del apartado 12 del Anexo I del Real Decreto-Legislativo 1302/1986. En este sentido, el Tribunal concluye que la entrada en vigor de la norma autonómica y el correspondiente período de transitoriedad previsto por la misma impedían la exigibilidad de la declaración de impacto ecológico, pero no así la declaración de impacto ambiental, cuya ausencia justificaba plenamente la orden de paralización emitida por el Consejero competente (F.J.14).
Por otro lado, en relación con la resolución declarando la caducidad de la explotación de la cantera, conforme al art. 3.1.A) Ley de Minas, el Tribunal entiende que no es posible apreciar la caducidad del título autorizatorio (F.J.12), porque no procede aplicar el art. 83.3 de la misma, que contempla tal solución para el caso de no comenzar los trabajos en el plazo de 6 meses desde el otorgamiento de la autorización o antes de finalizar las prórrogas correspondientes (en relación con el art. 18.1 Ley de Minas). Desde esta perspectiva, la consideración de la Sala se basa en que la falta de otras autorizaciones necesarias para proceder a la efectiva explotación de la cantera (en este caso, la correspondiente autorización de puesta en marcha procedente del órgano competente de la Comunidad Autónoma, y las correspondientes licencias locales), no puede equiparse al ánimo o voluntad transgresora que va asociada a una conducta de mera inactividad del interesado, con el ánimo de retrasar la puesta en marcha de la actividad (F.J.13).
Por efecto de todo lo anterior, el Tribunal acuerda la casación, y estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo, anulando la orden que declara la caducidad de la autorización, y declarando conforme a derecho la orden de paralización.
Destacamos los siguientes extractos:
“Es más, la razón de decidir de la sentencia es la aplicación de la norma básica estatal que constituye, siempre, el común denominador en materia de protección del medio ambiente, sin perjuicio de las fórmulas adicionales de protección que establezcan las Comunidades Autónomas y que en este caso no resultaban de aplicación ” ratione temporis ” (F.J6)”.
“El Tribunal Constitucional ha interpretado este reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas sobre el medio ambiente de la siguiente forma. Tras interpretaciones iniciales que estaban más a la literalidad del artículo 149.1.23ª sobre las ” normas adicionales de protección” que podían establecer las Comunidades Autónomas –es el caso de la STC 149/1991, de 4 de julio –, luego ha apostado por seguir, en esta materia, el estándar propio de legislación básica del Estado y normas de desarrollo de las Comunidades Autónomas, incluyendo normas con rango de ley de procedencia autonómica. Así, se viene declarando desde la STC 102/1995, de 26 de junio y otras posteriores 156/1995 y 166/2002. Incluyendo de modo decidido, por tanto, entre las normas adicionales de protección, el desarrollo legislativo.
Es el caso de la norma que sirve de cobertura al acto administrativo impugnado en la instancia, esto es, la ya citada Ley 11/1990, sobre cuya constitucionalidad se pronunció el Tribunal Constitucional en Sentencia 90/2000, de 30 de marzo, al desestimar el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Administración General del Estado.” (F.J.9).
“Esta causa de caducidad del artículo 83.3 ha de ser aplicada, como se infiere de la propia exposición de motivos de la Ley de Minas, a los casos en que la demora en el inicio de los trabajos se hace con la intención de incumplir sus obligaciones. Así es, la citada exposición declara que las causas de caducidad de las autorizaciones lo que pretenden es fijar conductas que ” patenticen una voluntad deliberada de incumplir las obligaciones exigibles en materia de explotación (…) o de actuar con fines especulativos a otros distintos de los pretendidos por esta Ley “.
Conviene desde ahora, y saliendo al paso de las referencias al carácter sancionador que expresa la recurrente, dejar claro que la caducidad se acuerda respecto de una autorización constitutiva del derecho a la explotación del recurso, que se pierde por incumplimiento de las condiciones impuestas en el acto de otorgamiento o en la Ley. No estamos, por tanto, ante una sanción administrativa, sino ante una obligación legal a cuyo incumplimiento de anudan unas consecuencias legales que afectan al derecho de la explotación, como es la caducidad” (F.J.12)
Comentario de la Autora:
La Sentencia comentada es interesante por el planteamiento de dos problemas diversos que, sin embargo, están estrechamente ligados al modo en que se va articulando el Derecho Ambiental en nuestro Estado y cómo se lleva a cabo se aplicación, ante una situación esencial de descentralización del Estado. Así, en relación con la exigencia de evaluación de impacto ambiental o, en su caso, del dispositivo autonómico creado por la Ley Canaria, es claro el significado de la legislación básica en materia de medio ambiente, y del juego que debe existir con las normas adicionales de protección, garantizándose, en todo caso, la aplicación de la técnica que corresponda, en aras de la tutela ambiental.
Junto a ello, el problema que se plantea en relación con la exigencia de autorizaciones en distintos niveles organizativos es la ausencia de coordinación entre los órganos implicados respecto de una actividad, pudiéndose llegar a una situación de ineficacia de los títulos administrativos, tanto desde la perspectiva del desenvolvimiento de la actividad económica, como desde las exigencias de la tutela ambiental, lo cual nos lleva a la necesidad de conseguir una auténtica coordinación e, incluso, cooperación de las Administraciones y a poner el acento en soluciones de integración, al modo de los permisos integrados, junto a la liberalización y/o simplificación que ofrece la opción por la declaración responsable o comunicación.
