Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 2024 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Ángeles Huet De Sande)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 6191/2024- ECLI: ES: TS: 2024:6191
Palabras clave: Residuo. Concepto. Subproducto. Reutilización. Valor económico.
Resumen:
La Sentencia que seleccionada en esta ocasión resuelve el recurso de casación núm. 567/2023, presentado por Mercantil contra la Sentencia de fecha 18 de octubre de 2022 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, por la que se estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo núm. 445/2020. Es parte recurrida la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.
La Sala de instancia resolvía el recurso interpuesto frente a la resolución del Consejero de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de 22 de junio de 2020, que desestimó el recurso de reposición contra la Resolución de 21 de noviembre de 2018 por la que se sancionaba a la recurrente por varias infracciones de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados. Específicamente, la Resolución sancionaba a la Mercantil mencionada por la comisión de varias infracciones de traslados ilegales de residuos en relación con la sustancia denominada «pasta de soldadura caducada», dado que la Administración consideraba que dicha sustancia debía recibir tratamiento de residuo y quedaba sujeta a la regulación de traslado de residuos ( Reglamento (CE) núm. 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativo a los traslados de residuos).
La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha estimó parcialmente el recurso, en el sentido de revisar y moderar las sanciones impuestas, sin discutir la calificación de la sustancia mencionada como residuo (F.J.1).
En lo que aquí interesa, el Tribunal Supremo considera que la Sentencia de instancia tiene interés casacional, en la medida en que se plantea determinar «el alcance de la definición legal de residuo prevista en el artículo 3.a) de la Ley 22/2011, actual artículo 2.al) de la Ley 7/2022, y su delimitación en relación con las sustancias o productos utilizados en las labores de reutilización previstas en el artículo 3 p) de la Ley 22/2011, actual artículo 2 aw) de la Ley 7/2022».
Así, del análisis de la legislación enumerada y de un estudio sistemático de la evolución de la jurisprudencia del TJUE en esta materia, el Tribunal Supremo desestima el recurso, en el entendido de que la “la pasta de soldadura caducada” debe considerarse residuo, sin perjuicio de que la misma pueda ser objeto de reutilización (F.J.5).
Destacamos los siguientes extractos:
“La cuestión que nos ha formulado el auto de admisión por haber apreciado en ella interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia (….) no puede ser respondida al margen de las particulares circunstancias que concurren en el caso de autos. No ya porque así lo impone la vigente regulación del recurso de casación cuya dimensión objetiva no lo desvincula del caso concreto resuelto en la instancia ( art. 89.2.f LJCA), sino porque el concepto mismo de residuo, sobre el que existe una nutrida jurisprudencia del TJUE -que ambas partes citan-, en su aplicación a una concreta sustancia u objeto, requiere tener en cuenta las particulares circunstancias que concurran en su producción, como dicha jurisprudencia -que en seguida analizaremos- nos recuerda” (F.J.5).
“(…) Esta Ley 7/2022 -como explica su exposición de motivos- mantiene los conceptos clave procedentes de la Ley 22/2011, y aunque incluye nuevas definiciones procedentes de la nueva normativa de la Unión Europea que traspone, no afectan de modo sustancial a las que aquí nos corresponde analizar ni al concepto mismo de residuo (…).
Son abundantes los pronunciamientos del TJUE sobre el concepto de residuos y si bien algunos de ellos se refieren a anteriores directivas de residuos (Directiva 75/442 o Directiva 2006/12, derogada por la Directiva 2008/98, transpuesta por la Ley 22/2011, aquí aplicable), sus líneas básicas definitorias deben tenerse presente en la medida en que el concepto de residuo no presenta diferencias sustanciales entre ellas.
– La calificación de «residuo» depende sobre todo del comportamiento del poseedor y del significado del término «desprenderse» (…).
– El concepto de residuo no puede interpretarse de manera restrictiva, sino que debe interpretarse en sentido amplio ya que el objetivo de la política europea de residuos -como actualmente indican los considerandos 6 y8 de la Directiva Marco de residuos- es reducir al mínimo los efectos negativos de la generación y la gestión de los residuos para la salud humana y el medio ambiente, … ( …).
– El término «desprenderse» engloba al mismo tiempo la «eliminación» y la «valorización» de una sustancia o de un objeto (…).
– Entre las circunstancias que deben ser valoradas por constituir indicios de la existencia -o inexistencia- de una acción, de una intención o de una obligación de desprenderse de una sustancia o de un objeto, la jurisprudencia del TJUE ha destacado algunas:
a).- … que el objeto o la sustancia en cuestión no tenga o haya dejado de tener utilidad para su poseedor, de manera que tal objeto o sustancia constituya una carga de la que éste procure desprenderse (…).
b).- La circunstancia de que una sustancia pueda ser objeto de reutilización económica no excluye que pueda ser calificada como residuo (…).
c).- La circunstancia de que una sustancia sea objeto de una operación de tratamiento, de alguno de los métodos de valorización, no permite, por sí sola, afirmar que su poseedor se desprenda de ella ni, por ello, considerar dicha sustancia como un residuo (….)
f).- El concepto de «residuo», como antes se dijo, no excluye las sustancias y objetos con valor comercial y que pudieran ser objeto de reutilización económica; ello no obstante, puede tener importancia para excluir su consideración de residuo que el poseedor de la sustancia -v.gr. quien la vendió sin ajustarse a las especificaciones contractuales y a quien se le devuelve-, vaya a explotarla o comercializarla en circunstancias ventajosas sin que sea necesario recurrir previamente a alguno de los procedimientos de valorización de residuos (…).
(…)Tras estas características que permiten perfilar el concepto de residuo y partiendo del concepto amplio que nos impone la jurisprudencia del TJUE, así como de las concretas circunstancias concurrentes, como asimismo exige dicha jurisprudencia, ha de concluirse que la pasta de soldadura caducada se ajusta al concepto de residuo en los términos del art. 3.a) de la Ley 22/2011.
En efecto, la pasta de soldadura caducada ha dejado de tener utilidad para su poseedor, …, no sirve para la finalidad a la que está destinado el producto, por lo que constituye una carga de la que tiene que desprenderse (….).
Por tanto, la reutilización no es posible sin un proceso de transformación previa y ello nos aleja del concepto de «reutilización» del apartado p) del art. 3 -pretendido por la parte- y nos acerca al de «reciclado» del apartado t) del art. 3 de la Ley 22/2011, que es el proceso de valorización que se ha entendido producido en este caso, que tiene sobre la base su calificación como residuo.
En estas circunstancias determinantes, que la pasta de soldadura caducada tenga valor comercial por ser reutilizable tras un proceso de transformación no le priva de su calificación como residuo. El valor comercial o económico deriva, precisamente, de ser susceptible de ser preparada para la reutilización o de ser reciclada mediante la transformación que supone eliminar los restos de flux y añadirle flux fresco, es decir, de ser reutilizable tras un proceso de valorización, y ello no le priva de su condición de residuo, como acertadamente ha concluido la sentencia recurrida.
Y estas particulares circunstancias que concurren en la sustancia de la que aquí tratamos, pasta de soldadura caducada, no guardan similitud con el caso resuelto en la sentencia de 12 de diciembre de2013, Shell Nederland, C-241/12 y C-242/12 …. En el caso resuelto en esta sentencia se trataba de devolver un producto para obtener su reembolso debido a que, por razones accidentales, no respondía a las especificaciones contractuales requeridas, producto que, aunque no servía para el proceso de producción para el que se encargó, ello no obstante, en sí mismo, en el estado en el que se encontraba al tiempo de su devolución, sin previa operación de transformación o tratamiento alguna, sin recurrir previamente a uno de los procedimientos de valorización, era plenamente comercializable. Y como hemos explicado, estas circunstancias no concurren en el presente caso” (F.J.5).
Comentario de la Autora:
La Sentencia seleccionada constituye pronunciamiento fundamental para la aplicación del sistema de protección ambiental que, con influencia directa del Derecho Europeo, se ha articulado en nuestro ordenamiento frente a los residuos.
En este sentido, la Sentencia ofrece, así una sistematización clave en lo que al concepto de residuo se refiere, con la consecuencia práctica de que, comprobado que en el caso concreto se dan los elementos identificados por la jurisprudencia para reconocer esta noción, resulta de aplicación directa la legislación de residuos. Al respecto, debe insistirse en el modo en que la Sentencia desvincula la aplicación de dicha legislación del valor comercial de la sustancia que se considera residuo, como una vía de asegurar la referida aplicación.
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