Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 14 de noviembre de 2024: la República Federal de Alemania ha incumplido la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, de conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres -artículo 6, apartado 2- y no ha incumplido el artículo 4, apartado 1, párrafo segundo-
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sala Tercera, asunto C‑47/23, ECLI:EU:C:2024:954
Palabras clave: Directiva de Hábitats. Zonas de Especial Conservación. Red Natura 2000. Prados. Pérdida de superficie y deterioro de hábitats. Medidas. Vigilancia. Fertilización y siega prematura. Formularios normalizados de datos.
Resumen:
El Tribunal se pronuncia sobre el recurso formulado por la Comisión Europea frente a la República Federal de Alemania al considerar que este Estado no ha adoptado, de forma general y sistemática, medidas apropiadas para evitar el deterioro de los tipos de hábitats 6510 -prados pobres de siega de baja altitud- y 6520 -prados de siega de montaña- protegidos por la Red Natura 2000 y recogidos en el anexo I de la Directiva 92/43/CEE, en su versión modificada por la Directiva 2013/17/UE del Consejo, de 13 de mayo de 2013, en los lugares designados para ellos.
En segundo lugar, reprocha al Estado miembro no haber trasmitido, de manera general y sistemática a la Comisión, datos actualizados acerca de los tipos de hábitats 6510 y 6520 en aquellos lugares y no haber actualizado los formularios normalizados de datos –FND-
Con carácter previo, el Tribunal rechaza la excepción de inadmisibilidad planteada por el Estado alemán basada en la falta de concordancia entre el dictamen motivado de la Comisión y su demanda, al considerar que existen diversos lugares que han sido mencionados por primera vez en la demanda y no antes. El Tribunal entiende que la Comisión puede aportar datos adicionales en la fase del procedimiento judicial acreditativos del carácter general y continuado del incumplimiento alegado.
–Respecto al primero de los motivos alegados, la Comisión considera que existen pérdidas de superficie significativas de aquellos dos tipos de hábitats –el 49,52% y el 51,07% respectivamente-. Afirmación que justifica mediante el Informe de 2014 sobre las praderas emitido por el BfN donde se reflejan pérdidas considerables de superficie y de calidad, así como un deterioro de estos dos tipos de hábitats desde 2007. Incluso los informes remitidos por Alemania desde 2001 confirman, en opinión de la Comisión, tal deterioro.
Contrariamente a lo que sostiene el Estado miembro, la Comisión Europea considera innecesaria una evaluación global de todos los lugares en los que existen esos tipos de hábitats, ya que el deterioro en determinadas zonas especiales de conservación no puede compensarse con mejoras en otras. También rebate que las pérdidas de superficie se deban a meros errores en la designación de ZEC y que sean mucho menores de lo que apunta la Comisión.
Sobre la base de las obligaciones, procedimientos y medidas contenidas en el artículo 6 de la Directiva de Hábitats y de los informes aportados por la Comisión, el Tribunal considera que se han acreditado las pérdidas de superficie significativas de los tipos de hábitats 6510 y 6520 en un número considerable de lugares que se encuentran en el territorio de la República Federal de Alemania. Entiende que dichas pérdidas son representativas, máxime cuando el primero de los hábitats se sitúa en diez estados federados y el segundo en cinco. También la Comisión ha demostrado suficientemente la probabilidad de que dicho deterioro se debe a que no se han adoptado las medidas apropiadas para evitarlo.
-En segundo lugar, la Comisión alega que el deterioro de los lugares en los que existen los tipos de hábitats 6510 y 6520 se debe, en particular, a la falta sistemática de control adecuado y regular por parte de las autoridades alemanas competentes. Se suma la inexistencia de una cartografía precisa que demuestre hasta qué punto los hábitats se están deteriorando.
El Tribunal considera que la República Federal de Alemania no ha aportado datos suficientes que demuestren la inexistencia de deficiencias en la vigilancia específica de dichos lugares; de lo que deduce que ha resultado inapropiada.
-En tercer lugar, la Comisión señala que el deterioro de aquellos lugares también se debe a que dicho Estado miembro no ha adoptado medidas jurídicamente vinculantes para proteger las zonas especiales de conservación contra el exceso de fertilización y la siega prematura. Subraya que la República Federal de Alemania da preferencia a un enfoque contractual que no es suficientemente vinculante y que, por consiguiente, no puede impedir el exceso de fertilización y la siega prematura.
El Estado miembro entiende que para alcanzar el objetivo de protección no se requieren necesariamente prohibiciones específicas y que ese objetivo se puede alcanzar mediante acuerdos de protección que vinculen a quienes explotan los lugares afectados y a través de recomendaciones y planes de gestión no vinculantes.
A juicio del Tribunal, el objetivo de protección de los lugares incluidos en el art. 6, apartado 2 de la Directiva de Hábitats consiste en protegerlos contra el deterioro. Por tanto, la inexistencia de una disposición jurídicamente vinculante que prohíba el exceso de fertilización y la siega prematura de los lugares reiterados, impide a la República Federal de Alemania cumplir las exigencias de aquel precepto.
De lo expuesto hasta ahora, el Tribunal concluye que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats.
-A continuación, el Tribunal se pronuncia sobre el segundo de los motivos alegados por la Comisión Europea consistente en el incumplimiento de las obligaciones establecidas en el art. 4, apartado 1 de la Directiva de Hábitats al no haber actualizado sistemáticamente los formularios normalizados de datos (FND) para esos tipos de hábitats previstos en la Decisión de Ejecución 2011/484. La Comisión sostiene que, si bien este precepto no obliga expresamente a los Estados miembros a facilitar regularmente datos actualizados relativos a la superficie de cada zona especial de conservación, esta obligación de actualización se deriva de la interpretación contextual y teleológica de esta disposición.
Por su parte, el Estado miembro considera que este precepto únicamente obliga a los Estados miembros a comunicar una sola vez información detallada sobre los LIC, y no establece una obligación de actualizar datos. Añade que el intercambio de información no se rige por este precepto sino por el artículo 17 de la Directiva, incluido dentro de la sección “Información”.
Por su parte, el Tribunal acoge las observaciones efectuadas por el Estado alemán al considerar que del tenor del artículo 4, apartado 1, párrafo segundo, no se desprende una obligación en virtud de la cual los Estados miembros, una vez efectuada la transmisión de datos prevista en dicha disposición -comunicar, en particular, la lista que contiene los lugares geográficos y la información relativa a dichos lugares en un plazo determinado-, estén obligados a actualizarlos regularmente. Por tanto, este precepto se limita a regular la primera etapa del procedimiento que los Estados miembros y la Comisión deben seguir para designar las ZEC, pero en modo alguno impone una obligación de actualización periódica.
Por tanto, se desestima este segundo motivo de recurso.
Destacamos los siguientes extractos:
87. Para demostrar que se ha infringido el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, la Comisión no tiene que probar la existencia de una relación de causalidad entre la acción o la omisión del Estado miembro de que se trate y un deterioro o una alteración apreciable de los hábitats o especies en cuestión. En efecto, basta con que la Comisión demuestre la existencia de una probabilidad o de un riesgo de que dicha acción u omisión ocasione un deterioro o una alteración apreciable de estos hábitats o de estas especies [sentencia de 24 de junio de 2021, Comisión/España (Deterioro del espacio natural de Doñana), C‑559/19, EU:C:2021:512, apartado 155 y jurisprudencia citada].
88. A continuación, debe señalarse que, sin perjuicio de la obligación de acreditar los hechos que incumbe en ambos casos a la Comisión al recaer sobre ella la carga de la prueba, nada impide a priori que esta institución intente obtener en paralelo la declaración del incumplimiento de disposiciones de esta Directiva por la actitud de las autoridades de un Estado miembro en situaciones concretas, identificadas de manera específica, y del incumplimiento de estas mismas disposiciones debido a la práctica general, contraria a estas, adoptada por las referidas autoridades, eventualmente ejemplificada por las situaciones específicas mencionadas [sentencia de 29 de junio de 2023, Comisión/Irlanda (Protección de las zonas especiales de conservación), C‑444/21, EU:C:2023:524, apartado 165 y jurisprudencia citada].
92. Por último, procede señalar que, si bien el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats contiene una obligación general que tiene por objeto la adopción de medidas de protección adecuadas para evitar, en particular, el deterioro de los hábitats, esta disposición no establece medidas precisas que los Estados miembros estén obligados a adoptar y, por tanto, deja a estos un margen de apreciación a la hora de aplicarla (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de enero de 2016, Grüne Liga Sachsen y otros, C‑399/14, EU:C:2016:10, apartados 36, 37 y 40).
93. (…) Cuando la Comisión reprocha a dicho Estado miembro tal incumplimiento sistemático y persistente, acreditando la existencia de una probabilidad o de un riesgo de que la omisión de adoptar medidas de esta naturaleza tenga como consecuencia un deterioro de dichos hábitats naturales y exponiendo situaciones específicas que ilustran tal incumplimiento, corresponde a dicho Estado miembro rebatir los elementos de hecho y de Derecho invocados por la Comisión y refutar la existencia de la consecuencia alegada.
97. Por consiguiente, para apreciar si la República Federal de Alemania ha infringido, de manera general y sistemática, el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, debe examinarse si la Comisión ha acreditado la existencia, en un número considerable de lugares representativos para dicho Estado miembro, de pérdidas de superficie significativas de los tipos de hábitats 6510 y 6520, así como la probabilidad de que el deterioro de esos tipos de hábitats se deba a que el Estado miembro no adoptó las medidas apropiadas.
101. Es preciso observar además que la República Federal de Alemania reconoce que no está en condiciones de proporcionar una justificación o explicación, en relación con algunos de los lugares tomados en consideración por la Comisión, en lo que respecta a pérdidas de superficie que ascienden a unas 11 000 hectáreas para el tipo de hábitat 6510 y a unas 360 hectáreas para el tipo de hábitat 6520.
103. Habida cuenta de estas consideraciones, procede declarar que la Comisión ha acreditado pérdidas de superficie significativas de los tipos de hábitats 6510 y 6520 en un número considerable de lugares que se encuentran en el territorio de la República Federal de Alemania.
106. En segundo lugar, por lo que respecta a la alegación de la Comisión según la cual la falta de vigilancia específica en las zonas especiales de conservación designadas para los tipos de hábitats 6510 y 6520 en Alemania contribuyó al deterioro de estos tipos de hábitats, procede recordar que, como se desprende de los apartados 92 y 93 de la presente sentencia, el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, que establece una obligación general de evitar el deterioro de los hábitats naturales, deja a cada Estado miembro un margen de apreciación para su aplicación y que, en particular, cuando la Comisión reprocha a un Estado miembro un incumplimiento sistemático y persistente de dicha obligación y acredita la probabilidad de que la inactividad de este tenga como consecuencia un deterioro de dichos hábitats naturales, corresponde a dicho Estado miembro refutar los elementos de hecho y de Derecho invocados por dicha institución.
109. Por otra parte, en cuanto al reproche de la Comisión de que no existen medidas específicas de vigilancia, la República Federal de Alemania proporciona una presentación general del sistema de vigilancia tanto a nivel federal como al nivel de los estados federados, así como una presentación de determinadas medidas específicas de vigilancia que pueden aplicarse a esos mismos niveles. Así pues, considera que ejerce una vigilancia de los tipos de hábitats 6510 y 6520 de manera apropiada en su territorio. No obstante, es preciso señalar que, en este marco, dicho Estado miembro solo rebate parcialmente las alegaciones de la Comisión según las cuales, en algunos estados federados, no existe una cartografía precisa relativa a los lugares en los que existen esos tipos de hábitats, el ciclo de cartografía es demasiado largo o incluso el control del estado de dichos tipos de hábitats no existe o se efectúa únicamente por muestreo o viene determinado por un acontecimiento.
132. Según el tenor de esta disposición, los Estados miembros están obligados a comunicar, en particular, la lista que contiene los lugares geográficos y la información relativa a dichos lugares en un plazo determinado, a saber, dentro de los tres años siguientes a la notificación de dicha Directiva. Así pues, como observa la República Federal de Alemania, dichos términos se refieren claramente a una única comunicación de información.
133. Por consiguiente, es preciso señalar que del tenor del artículo 4, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva sobre los hábitats no se desprende una obligación en virtud de la cual los Estados miembros, después de haber efectuado la transmisión de los datos prevista en dicha disposición, estén obligados a actualizarlos regularmente.
138. Por otra parte, si bien es cierto, como observa la Comisión, que del artículo 17 de esta Directiva se deriva una obligación de actualización periódica de los datos, en la medida en que este artículo obliga a los Estados miembros a elaborar cada seis años un informe en el que deberán detallar, en particular, las medidas adoptadas a nivel nacional y las repercusiones de estas medidas en el estado de conservación de cada lugar, dicho artículo 17 no contiene ninguna remisión al artículo 4 de la Directiva sobre los hábitats ni, con carácter más general, ningún elemento favorable a una interpretación del apartado 1, párrafo segundo, del artículo 4 en el sentido de que los Estados miembros están obligados a facilitar periódicamente datos actualizados relativos a las zonas especiales de conservación.
Comentario de la Autora:
Esta sentencia pone de relieve que Alemania no ha adoptado las medidas necesarias para garantizar la protección de determinados hábitats y evitar su alto grado de deterioro, máxime tratándose de Zonas de Especial Conservación, cuya pérdida de superficie, unida a la falta de vigilancia y a la ausencia de medidas de protección jurídicamente vinculantes, incide negativamente en el cumplimiento de la Directiva de Hábitats.
Red Natura 2000 es una red ecológica propia de la Unión Europea, la más grande del mundo, creada en 1992 y los Estados miembros son los primeros que deben velar por su conservación.
Enlace web: Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 14 de noviembre de 2024, asunto C 47/23
