Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 12 de abril de 2024 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6, Ponente: Luis Fernández Antelo)
Autora: Sara García García, Doctora en Derecho por la Universidad de Valladolid.
Fuente: STSJ M 3592/2024 – ECLI:ES:TSJM:2024:3592
Palabras clave: Evaluación de impacto ambiental. Procedimiento administrativo. Nulidad de pleno derecho. Órgano sustantivo. Rectificación de errores.
Resumen:
La Sala conoce del recurso contencioso administrativo formulado por la Asociación Ciudadana Per L´Horta contra la Resolución de 30 de marzo de 2021, de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental, del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, por la que se declara la subsanación de resoluciones de evaluación de impacto ambiental de proyectos portuarios.
El contexto en el que se enmarca esta cuestión se sitúa en las obras de ampliación del Puerto de Valencia y la evaluación de su impacto ambiental, pero indirectamente guarda relación con hasta veinte proyectos al efecto, relativos a diferentes puertos de toda la geografía española.
La mencionada Resolución modifica las declaraciones de impacto ambiental emitidas al respecto desde el año 2007 hasta el 2021 (veinte resoluciones en total) de este tipo de proyectos de obras en diferentes puertos de interés general en los que se corrige la autoridad competente para ejercer como órgano sustantivo del procedimiento de evaluación, que pasa de ser Puertos del Estado a las Autoridades Portuarias.
El motivo que se aduce para ello es que el Ente público Puertos del Estado, que inicialmente figuraba como órgano sustantivo de dicha Evaluación, ejerce la competencia de «coordinación general con los diferentes órganos de la Administración General del Estado», conforme a lo previsto por el artículo 17.b) del texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, siendo a su juicio las Autoridades Portuarias correspondientes quienes deben efectivamente figurar como órganos sustantivos a los efectos de lo dispuesto en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental. Por ello, se procede a la subsanación de las resoluciones que formulan declaraciones de impacto ambiental de proyectos en las que el órgano sustantivo está ocupado por Puertos del Estado y no por las Autoridades Portuarias.
El sorprendente procedimiento seguido para llevar a cabo esta subsanación de resoluciones es el de rectificación de errores recogido, en el contexto de la revisión de oficio de los actos administrativos, en el artículo 109.2 de la Ley 39/2015, dispuesto para corregir los errores materiales, de hecho o aritméticos.
Ante esto, la Asociación Ciudadana Per L´Horta presenta recurso de alzada, considerando que el mencionado cambio se ha llevado a cabo de forma inadecuada, prescindiendo del procedimiento correspondiente y solicita la nulidad de las actuaciones practicadas.
Tal recurso es desestimado por silencio y es lo que permite llegar hasta el TSJ.
En contra, el Abogado del Estado considera adecuada a Derecho la Resolución dictada; esta aprecia lo siguiente: «el Ente público Puertos del Estado ejerce la competencia de «coordinación general con los diferentes órganos de la Administración General del Estado», (…) de ahí que, en ocasiones, haya canalizado peticiones de evaluación ambiental de proyectos portuarios (…), sin que ello implique su consideración como órgano sustantivo en los mismos, condición que ostentan las respectivas Autoridades Portuarias. En consecuencia, el Ente público Puertos del Estado solicita (…) que se aborde la subsanación de aquellas resoluciones que formulan declaraciones de impacto ambiental de proyectos en las que Puertos del Estado sea considerado órgano sustantivo, en lugar de las correspondientes Autoridades Portuarias (…) mediante la tramitación del procedimiento de rectificación de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 39/2015, (…) tras quedar acreditada la audiencia a las Autoridades Portuarias como partes interesadas en el procedimiento, así como su conformidad».
Para el Tribunal los hechos son claros y, si bien no pone en discusión la validez y firmeza de la Declaración de Impacto Ambiental originaria, considera evidente la inadecuación del procedimiento seguido desde el Ministerio para la subsanación de la autoridad competente, por lo que estima parcialmente el recurso y anula la sustitución de una autoridad por otra por el procedimiento seguido.
Destacamos los siguientes extractos:
Fundamento de Derecho cuarto:
«el nexo resolutivo del presente procedimiento se centra en dilucidar si la sustitución del Organismo Público Puertos del Estado por la Autoridad Portuaria de Valencia (APV) como órgano sustantivo en la Declaración de Impacto Ambiental (…)
recurriendo para ello al sencillo procedimiento de rectificación de errores del art. 109.2 LPAC 14 años después del dictado de la resolución a rectificar es o no realmente un error o trasciende de dicha naturaleza -lo cual conllevaría la nulidad de pleno Derecho por haberse prescindido del procedimiento “legalmente establecido”, id est, el adecuado, ex art. 47.1 e) LPAC-, ha lugar a anticipar que la sustitución entre dos órganos ontológicamente distintos, tanto jurídica como fácticamente, en la situación de órgano sustantivo del procedimiento de 2007 no es un mero error que pueda ser rectificado de plano 14 años después de haberse incurso en el mismo, por mucho que se aduzca por la administración que nos encontramos ante relaciones intraadministrativas -y no entre administración y administrado- para eludir la necesidad de un procedimiento más allá de la audiencia a los interesados. (…)
no se controvierte que la Declaración de impacto Ambiental originaria (DIA-2007) identificaba a la APV como promotora del proyecto y a Puertos del Estado como órgano sustantivo, según consta en la pág. 35046 del BOE 196 de 16 de agosto de 2007. Tampoco se discute que tal mención deviniera firme por consentida, y resulta evidente por lo expuesto que la sustitución de un órgano por otro distinto y con distintas funciones no reviste la característica de mero error fácticamente evidente para cualquier operador, por lo que habrá lugar a la estimación del recurso, debiendo subrayar, respecto al hecho de que se trate de una
relación entre Puertos del Estado y la Autoridad Portuaria de Valencia, que la ley 39/2015 resulta de aplicación general a todas las relaciones de naturaleza administrativa, cualquiera que sea el sujeto que interacciona, so pena de aceptar el que las relaciones entre órganos administrativos pudieran quedar al margen de los procedimientos legalmente establecidos. (…)
Al respecto hemos de decir que el trámite de audiencia es un trámite indispensable en los procedimientos en que hay interesados, id est, es un trámite inserto en un procedimiento. (…)
Es preciso un procedimiento con todas las fases legalmente previstas, lo cual no se lleva a cabo en la resolución impugnada, donde se hace uso de una facultad que otorga la ley para la rectificación de errores, mas no de un procedimiento en su sentido ontológico. (…)
no nos encontramos ante un error evidente, claro y notorio que no precisa de análisis jurídicos. (…)
En conclusión, parece que nos encontramos más bien ante el recurso, por parte de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental, al procedimiento de rectificación de errores para eludir tanto los procedimientos aplicables en materia de sustitución de titularidad de órganos administrativos como, especialmente, las consecuencias que, en materia de inicio de procedimientos de fondo, conlleva el transcurso de 14 años sin que nada haya acordado en tal respecto, lo que conlleva la consecuencia estimatoria parcial que seguirá, dado que la estimación solo se extenderá a anular la sustitución de Puertos del Estado por la Autoridad Portuaria de Valencia como órgano sustantivo en la Declaración de Impacto Ambiental del proyecto de ampliación del puerto de Valencia (BOE de 16 de agosto de 2007) operada por la resolución de 30 de marzo de 2021».
Fundamento de Derecho quinto:
«procede estimar parcialmente el presente recurso contencioso-administrativo, anulando la sustitución de Puertos del Estado por la Autoridad Portuaria de Valencia como órgano sustantivo en la Declaración de Impacto Ambiental del proyecto de ampliación del puerto de Valencia».
Comentario de la Autora:
El presente es un caso tan interesante como desconcertante. Pese a que la cuestión que rodea el asunto tiene connotaciones ambientales importantes, los efectos de la misma, tras un análisis inicial, no parece que vayan a ser más que administrativos.
Es claro el intento que realiza el Ministerio de resolver por la vía rápida una cuestión competencial a sabiendas de que el mecanismo administrativo elegido al efecto no es el adecuado. Tras la estimación parcial del presente recurso, este burdo intento queda invalidado y, con él, anulada la pretendida sustitución de órganos, lo que exigirá llevar a cabo la misma por el procedimiento correspondiente. Estas cuestiones procedimentales no tendrían per se efectos a nivel medioambiental, ni supondría una modificación o rectificación de, en este caso, la ampliación del puerto de Valencia si en la viciada tramitación se hubiesen otorgado las debidas garantías, como parece que sería el caso. La cuestión, por tanto, nada tiene que ver con convertir en juez y parte a la Autoridad Portuaria, como parece considerar la parte demandante, pues entra dentro de la normalidad que la figura del promotor y del órgano sustantivo de un procedimiento de Evaluación de Impacto coincidan en la misma Administración si el proyecto es público.
Dicho lo anterior, esta cuestión merece un análisis más sosegado y un seguimiento de la misma para terminar de concretar sus pormenores y dilucidar de forma completa y adecuada su trasfondo administrativo y, en su caso, sus efectos sobre el procedimiento de Evaluación de Impacto y las correspondientes obras sobre los puertos.
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