Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de marzo de 2024 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Carlos Lesmes Serrano)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 1481/2024 – ECLI: ES: TS: 2024:1481
Palabras clave: Planeamiento urbanístico. Evaluación ambiental estratégica. Procedimiento. Suelo urbanizado.
Resumen:
La Sentencia comentada resuelve el recurso de casación núm. 5113/2022 interpuesto por la Generalidad Valenciana, y por Valencia Plataforma Intermodal y Logística, S.A., siendo parte recurrida la Asociación de Vecinos de la Punta Unificadora. El recurso se interpone, así, contra la Sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de la Comunidad Valenciana (Sección Primera), de 31 de marzo de 2022, que estimó el recurso contencioso-administrativo núm. 41/2019, promovido por la Asociación de Vecinos citada, contra la resolución, de 17 de diciembre de 2018, de la Consellería de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio de la Generalitat Valenciana, que dispuso aprobar definitivamente el Plan Especial de la Zona de Actividades Logísticas (ZAL) del Puerto de Valencia. La Sala de Instancia declaró la nulidad de la resolución y del plan especial.
En este sentido, el interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia estriba en la determinación de la eventual incidencia que pueda tener la situación en que se encuentre el suelo (suelo urbanizado) afectado por un instrumento de planeamiento urbanístico cuando no coincide, como consecuencia de la anulación jurisdiccional de instrumentos previos, con la clasificación vigente del mismo (suelo no urbanizable) en orden a concretar la modalidad de evaluación ambiental estratégica (EAE) exigible -ordinaria o simplificada- para la aprobación de dicho instrumento de planeamiento. Se identifican, así, como normas que, en principio, serán objeto de interpretación, los artículos 5.2.f), 6.1.a), 6.2.a) y b), 7, 9 y Anexo I) grupo 9 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental y los artículos 12.3 y 15 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo -actuales artículos 21.3 y 22 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.
La Sala a quo razonó que el citado plan debía someterse a los requisitos objetivos establecidos en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, y, en particular, los previstos en el artículo 6.1.a) y artículo 7, puestos en relación con el Anexo I grupo 9.10 de la Ley, en el sentido de que le era exigible la evaluación ambiental estratégica, aunque realizada por el procedimiento ordinario, de forma que el plan impugnado resultaba contrario a derecho, en virtud de lo establecido en el artículo 9.1 párrafo 2º de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, por cuanto se siguió el procedimiento simplificado y no el ordinario. En este sentido, la Sala rechazó la alegación consistente en que el referido plan no tenía incidencia ambiental porque operaba sobre suelo ya transformado en su totalidad por las obras de urbanización ya ejecutadas (finalizadas en 2005), al amparo de un instrumento de planeamiento especial posteriormente declarado nulo, lo cual justificaba la obtención de la EAE por el procedimiento simplificado, en lugar del ordinario (F.J.1).
Desde esta última perspectiva, las recurrentes señalaban, en sus respectivos escritos de interposición, que desde que se aprobó en 1999 el primer Plan hasta que se anuló en junio de 2009, se dictaron dos sentencias confirmatorias de la legalidad de la actuación administrativa, sin que se adoptara medida cautelar de suspensión alguna, siendo totalmente ejecutable el Plan, con la consecuencia de que, durante todo este tiempo, la actuación se desarrolló y se expropiaron los correspondientes inmuebles y suelos. Por tanto, cuando se aprueba el Plan Especial relativo a la ZAL en el año 2018, ésta ya contaba con todos los servicios urbanísticos de acceso rodado, abastecimiento de agua, suministro de energía eléctrica y evacuación de aguas residuales, además de estar plenamente integrado en el tejido urbano tal y como se deduce de la propia memoria informativa del Plan Especial ZAL’18, evidenciando una realidad física y fáctica correspondiente al suelo urbanizado (F.J.3). A juicio de los recurrentes, esta situación representaba una menor incidencia ambiental del Plan y, por tanto, justificaba la evaluación ambiental estratégica de carácter simplificado.
El Tribunal Supremo se pronuncia, en primer lugar, sobre la finalidad y utilidad de la EAE, en el sentido de que se trata de una técnica que incorpora la variable ambiental desde una fase temprana de toma de decisiones, con capacidad para condicionar desde un punto de vista material el ejercicio de una potestad discrecional clara como la que representa el planeamiento (F.J.6). Sobre estas consideraciones, lleva a cabo el análisis minucioso de la Ley 21/2013, en la idea de establecer los presupuestos del procedimiento ordinario y del simplificado de EAE (Fs.Js.7 y 8), concluyendo el alcance invalidante de la omisión del procedimiento ordinario, cuando es el que procede, por más que se haya llevado a cabo la EAE mediante procedimiento simplificado (F.J.8 in fine).
No obstante, el Tribunal considera imprescindible valorar en el caso concreto la realidad fáctica que concurre, teniendo en cuenta que la Administración autonómica había justificado el procedimiento simplificado ante la imposibilidad de plantear alternativas, omitiendo, así, la exigencia del estudio ambiental estratégico y el trámite de información pública y subsiguientes alegaciones (F.J.9). Y, en línea con la Sentencia núm.62/2024, de 17 de enero, estima el recurso de casación, señalando que la situación fáctica del suelo (como suelo urbanizado) como consecuencia de la ejecución de un plan declarado nulo con posterioridad legitima la decisión de la Administración, de someter el Plan Especial a EAE simplificada, sin que se produzcan los efectos invalidantes del art. 9 de la Ley de Evaluación Ambiental (F.J.10).
Destacamos los siguientes extractos:
“Conviene recordar que la evaluación ambiental estratégica se configura como un instrumento de apoyo para la incorporación de la dimensión ambiental en la toma de decisiones estratégicas (planes o programas) constituyendo un instrumento de mejora de aquellas, cuyo objetivo consiste en avanzar en las políticas ambientales y de sostenibilidad desde las primeras fases de decisión, garantizando la sostenibilidad a medio y largo plazo. Esta técnica supone no esperar la fase de redacción de proyectos y actividades sino prever antes los efectos que sobre el medio ambiente pueden acontecer, a la hora de redactar los planes y programas.
(…) En el concreto ámbito del urbanismo, para que este sea sostenible, la técnica de la Evaluación Ambiental Estratégica constituye la más efectiva herramienta de control de la discrecionalidad de los instrumentos de planificación territorial y urbanística, a la hora de preservar los valores ambientales ínsitos en el ámbito de actuación del correspondiente plan o programa.
(…) Los pronunciamientos ambientales se erigen, por tanto, como informes de una singular relevancia que tienen un valor reforzado y aunque no puedan caracterizarse como vinculantes desde un plano formal, sí que se puede afirmar que se aproximan a ese carácter desde el plano material o sustantivo, hasta el punto que la STS de 8 de marzo de 2010 (recurso de casación n.º 771/2006), partiendo de esa relevancia considera exigible que el órgano competente para resolver esmere la motivación en caso de que su decisión se aparte de lo indicado en esos informes (F.J.6)”.
“(…) Hemos de concluir, partiendo de la relevancia de ambos trámites, que la omisión del procedimiento ordinario, cuando resulte procedente, sustituido indebidamente por el procedimiento simplificado, constituye una infracción sustancial con efectos invalidantes respecto del acuerdo o autorización del plan o programa de que se trate.
Así lo ha considerado la Sala de instancia, con la consecuencia de anular el acuerdo de aprobación del Plan Especial de 2018 con un criterio que en principio es irreprochable (F.J. 8 in fine)”.
“ (…) La duda surge en relación con aquellas situaciones o actos nacidos al amparo de ese Plan antes de ser formalmente declarado nulo. En principio esos actos o situaciones nacidos bajo la cobertura del Plan estarían también contaminados por la misma ilegalidad. La coherencia de este planteamiento nos debe llevar, por tanto, a considerar que tales actos de aplicación o ejecución no deben ser tenidos en cuenta, no pueden ni deben proyectar efectos jurídicos en relación con actos o disposiciones posteriores. Sin embargo, esta posición maximalista debe ser matizada.
Así lo hicimos en nuestra reciente sentencia núm. 62/2024, de 17 de enero de 2024, (Rec. 2859/2022), al fijar el alcance de la declaración de nulidad de los planes de urbanismo. Hay razones y principios superiores, como la seguridad jurídica, la intangibilidad de determinadas situaciones fácticas que por el transcurso del tiempo producen efectos jurídicos o la garantía de las relaciones establecidas al amparo de una norma aparentemente legal, que pueden obligar a introducir limitaciones (F.J.9).
“ (….)La situación fáctica del suelo (suelo urbanizado), obtenida en su totalidad por la ejecución de un plan urbanístico posteriormente anulado, puede producir el efecto jurídico determinante de la elección de la modalidad de evaluación ambiental estratégica por el procedimiento simplificado y no por el ordinario siempre que, atendido el tiempo transcurrido y la consolidación de la urbanización, esa situación imposibilite a la Administración imponer las medidas de restauración del orden urbanístico infringido o resulten dichas medidas excepcionalmente costosas social y económicamente, siempre que no exista la posibilidad material ni jurídica de elegir otra alternativa distinta de la existente desde la perspectiva medioambiental y concurran especiales razones de interés público que justifiquen la actividad planificadora. En todo caso, para mantener la legalidad del plan la evaluación ambiental estratégica obtenida por el procedimiento simplificado debe ser positiva (F.J.10).
Comentario de la Autora:
La Sentencia expuesta vuelve a plantear la relación indisoluble entre medio ambiente y urbanismo, siendo contundente en la configuración y aplicación de la EAE como técnica garantista de las exigencias ambientales en la planificación del suelo.
Con todo, frente a comentarios anteriores más optimistas, lo cierto es que la Sentencia nos sitúa ante una aplicación cuestionada de la EAE que, sin embargo, no va a desplegar todos sus efectos en cuanto a la invalidez del Plan urbanístico considerado; antes al contrario, abre la puerta a una “graduación”, si se me permite la expresión, de la nulidad del plan que, sin embargo, deberá encontrar un cierto equilibrio con los fines y objetivos ambientales.
Enlace web: Sentencia STS 1481/2024, del Tribunal Supremo, de 12 de marzo de 2024.
