Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 6 julio de 2023, que desestima los recursos de casación interpuestos por el Banco Europeo de Inversiones y la Comisión Europea contra la Sentencia del Tribunal General, de 27 de enero de 2021, que anuló la decisión del BEI de inadmitir la solicitud de revisión interna del Acuerdo de concesión de un préstamo para construir una central eléctrica de biomasa en La Coruña (proyecto Curtis)
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia. Grupo de investigación LEGAMBIENTAL
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sala Tercera, asuntos acumulados C‑212/21 P y C‑223/21 P, ECLI:EU:C:2023:546
Palabras clave: Convenio de Aarhus. Reglamento Aarhus. Banco Europeo de Inversiones. Préstamos. Concepto “Derecho ambiental”.
Resumen:
El Banco Europeo de Inversiones (en adelante, BEI) y la Comisión Europea impugnaron ante el Tribunal de Justicia la Sentencia del Tribunal General de 27 de enero de 2021, que estimó el recurso de anulación interpuesto por una asociación ambiental (ClientEarth) contra la inadmisión de su solicitud de revisión de la concesión de un préstamo para ejecutar el proyecto de construcción de una central de producción de energía eléctrica con biomasa.
La solicitud de revisión del préstamo se basó en el Reglamento 1367/2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (conocido como Reglamento Aarhus) y se basó en la supuesta vulneración del Derecho ambiental europeo. El Tribunal General consideró que la decisión de inadmitir la solicitud de revisión adolecía de falta de motivación.
En los recursos de casación acumulados contra la Sentencia del Tribunal General, las recurrentes sostenían la inaplicación del Reglamento al BEI alegando, entre otras cosas, la independencia que le reconoce el Derecho primario para realizar operaciones financieras; que el BEI deba considerarse autoridad pública a efectos de dicha norma jurídica o que la concesión de un préstamo no constituya un acto administrativo de Derecho ambiental jurídicamente vinculante y externo.
El Tribunal de Justicia, interpretando el Reglamento europeo a la luz del Convenio de Aarhus, desestima todas las alegaciones del BEI y de la Comisión, confirmando la Sentencia del Tribunal General.
Destacamos los siguientes extractos:
46 Por lo tanto, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al no examinar en cuanto al fondo el argumento del BEI referido al menoscabo de su independencia en el ámbito de sus operaciones financieras, en virtud del artículo 15 TFUE, apartado 3, y de los artículos 308 TFUE y 309 TFUE, así como de determinadas disposiciones de los estatutos del BEI.
53 En cambio, a la vista del apartado 50 de la presente sentencia y contrariamente a las alegaciones del BEI y de la Comisión, el artículo 271 TFUE, letra c), no se opone, por principio, a que una organización no gubernamental solicite, de conformidad con el artículo 10, apartado 1, del Reglamento n.º 1367/2006, la revisión interna de un acuerdo del Consejo de Administración del BEI ni a que se interponga ante el juez de la Unión, sobre la base del artículo 12, apartado 1, de dicho Reglamento, un recurso de anulación contra una decisión por la que se declara inadmisible una solicitud de revisión interna de un acuerdo del Consejo de Administración del BEI.
54 En efecto, en este último supuesto, el recurso tiene por objeto que el juez de la Unión examine, no la legalidad o la procedencia de un acuerdo del Consejo de Administración del BEI, sino únicamente si el BEI podía lícitamente declarar inadmisible una solicitud de revisión interna de tal acuerdo. Como señaló la Abogada General en el punto 73 de sus conclusiones, si se estimara tal recurso, la única consecuencia sería que el propio BEI tendría que efectuar una revisión interna de dicho acuerdo.
57 En consecuencia, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al considerarse competente para conocer del recurso interpuesto por ClientEarth contra la decisión controvertida. Por eso, la circunstancia de que no examinara expresamente las alegaciones basadas en el artículo 271 TFUE, letra c), no puede justificar la anulación de la sentencia recurrida.
66 A este respecto, en primer lugar, procede recordar que los textos de Derecho de la Unión deben interpretarse, en la medida de lo posible, a la luz del Derecho internacional, en particular cuando dichos textos tienen por objeto la aplicación de un Acuerdo internacional celebrado por la Unión (véanse, en este sentido, las sentencias de 14 de julio de 1998, Safety Hi-Tech, C‑284/95, EU:C:1998:352, apartado 22, y de 19 de diciembre de 2019, Nederlands Uitgeversverbond y Groep Algemene Uitgevers, C‑263/18, EU:C:2019:1111, apartado 38).
67 Tal es el caso del Reglamento n.º 1367/2006, que tiene por objeto dar aplicación a las disposiciones del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de marzo de 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, EU:C:2011:125, apartado 41).
69 En efecto, tal interpretación constituye un medio esencial para garantizar, de conformidad con la voluntad del legislador de la Unión expresada en el considerando 3 del citado Reglamento, que las disposiciones del Derecho de la Unión sigan siendo compatibles con las de dicho Convenio.
70 Por lo que respecta, en segundo lugar, a la alegación del BEI y de la Comisión según la cual, al adoptar el acuerdo de 12 de abril de 2018, el Consejo de Administración del BEI no actuó como «autoridad pública», en el sentido del artículo 2, apartado 2, del Convenio de Aarhus, procede recordar, por un lado, que, a tenor del artículo 2, apartado 2, letra d), de dicho Convenio, las instituciones de cualquier organización de integración económica regional que, al igual que la Unión, sea parte en el Convenio deberán ser consideradas autoridades públicas a los efectos de este, salvo cuando actúen en el ejercicio de poderes judiciales o legislativos.
72 De ello se sigue que la actuación de las «instituciones u organismos [de la Unión]» solo puede excluirse del ámbito de aplicación del Reglamento n.º 1367/2006 y del Convenio de Aarhus cuando dichas instituciones u organismos ejercen poderes judiciales o legislativos o actúan en calidad de instancia de revisión administrativa en aplicación de lo dispuesto en el Tratado.
73 Pues bien, en el presente asunto no se da ninguno de estos casos. En efecto, el acuerdo de 12 de abril de 2018, por el que se aprueba la propuesta de financiación del proyecto Curtis, sobre la base del artículo 9, apartado 1, y del artículo 19, apartado 3, de los estatutos del BEI, no es resultado del ejercicio de poderes judiciales o legislativos por parte del Consejo de Administración del BEI, que tampoco actuó como «instancia de revisión administrativa en aplicación de lo dispuesto en el Tratado», en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 1367/2006, interpretado a la luz de su considerando 11.
74 Como señaló la Abogada General, en esencia, en los puntos 92 a 94 de sus conclusiones, el BEI ejerce competencias de carácter dual en el marco de una financiación organizada contractualmente. En efecto, con este motivo, actúa ciertamente como cocontratante privado del beneficiario, pero cumple también funciones de interés general. Por tanto, la interpretación del artículo 2, apartado 1, letra c), de dicho Reglamento en el sentido de que, cuando el BEI ejerce su actividad de financiación, debe ser calificado de «organismo [de la Unión]», garantiza una aplicación del Reglamento compatible con el artículo 2, apartado 2, letra d), del Convenio de Aarhus.
84 Del propio tenor del artículo 2, apartado 1, letra f), del Reglamento n.º 1367/2006, en relación con el considerando 10 de este, se deduce que el legislador de la Unión quiso conferir un alcance amplio al concepto de «Derecho medioambiental».
87 Pues bien, habida cuenta del apartado 84 de la presente sentencia y de los objetivos de la política de la Unión en el ámbito del medio ambiente, se impone una interpretación del concepto de «Derecho medioambiental» en sentido amplio, entendiendo que este abarca cualquier acto de la Unión que, independientemente de su fundamento jurídico, participe en la realización de los objetivos de dicha política, tal como se definen en el artículo 191 TFUE, apartado 1, [véase, en este sentido, la sentencia de 8 de noviembre de 2022, Deutsche Umwelthilfe (Homologación de los vehículos de motor), C‑873/19, EU:C:2022:857, apartado 53]. La circunstancia de que, según el propio tenor del artículo 2, apartado 1, letra f), del Reglamento n.º 1367/2006, el fundamento jurídico sobre el que se adopta un acto no sea un criterio pertinente a efectos de su calificación de «Derecho medioambiental» permite concluir que el procedimiento de adopción de tal acto, que determina, con arreglo al artículo 289 TFUE, su carácter legislativo o no, tampoco es un criterio pertinente a efectos de dicha calificación.
88 En el caso de autos, el Consejo de Administración del BEI, cuando decide conceder financiación sobre la base del artículo 9, apartado 1, y del artículo 19, apartado 3, de los estatutos del BEI, no puede apartarse, sin justificación, de los criterios de carácter medioambiental para que un proyecto pueda optar a una financiación derivados de la Declaración de 2009 y de la Estrategia Climática, que el propio BEI se impuso seguir en su actividad crediticia, so pena de ser sancionado, en su caso, por violación de principios generales del Derecho como la igualdad de trato o la protección de la confianza legítima (véase, por analogía, la sentencia de 28 de junio de 2005, Dansk Rørindustri y otros/Comisión, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P a C‑208/02 P y C‑213/02 P, EU:C:2005:408, apartados 209 y 211).
89 Así pues, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al considerar, en los apartados 122 a 124 de la sentencia recurrida, que tanto la Declaración de 2009 como la Estrategia Climática tienen cabida en el concepto de «Derecho medioambiental», en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra f), del Reglamento n.º 1367/2006, toda vez que definen los criterios de carácter medioambiental para que un proyecto pueda optar a una financiación del BEI y, por tanto, enmarcan la actividad de este en materia de concesión de préstamos a efectos del logro de los objetivos del Tratado FUE en materia medioambiental.
99 En el caso de autos, el acuerdo de 12 de abril de 2018, en cuanto aprobatorio de la propuesta de financiación del proyecto Curtis a la vista de sus aspectos medioambientales y sociales, se refiere a una situación específica, a saber, la financiación de dicho proyecto, y surte efectos jurídicos frente a su promotor, permitiéndole adoptar las medidas necesarias para formalizar el préstamo.
100 Por consiguiente, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al declarar, en los apartados 140 y 142 de la sentencia recurrida, que ese acuerdo constituye una «medida de alcance individual», en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento n.º 1367/2006.
112 Por otra parte, el argumento de que el Tribunal General debería haber apreciado, en el apartado 170 de la sentencia recurrida, si el acuerdo de 12 de abril de 2018 surte «efecto jurídicamente vinculante y externo», en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento n.º 1367/2006, frente a ClientEarth no encuentra fundamento en este Reglamento. En efecto, ni esta disposición ni el artículo 10, apartado 1, del citado Reglamento exigen que el acto administrativo objeto de una solicitud de revisión interna surta efecto jurídicamente vinculante y externo frente a la organización no gubernamental que ha presentado la solicitud.
Comentario de la Autora:
La Sentencia reviste gran interés pues, confirmando un pronunciamiento previo del Tribunal General, consagra la plena aplicación del Reglamento Aarhus a la actividad crediticia del Banco Europeo de Inversiones y con ello el control de dicha actividad por las asociaciones ambientales y por el propio Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
Cabe destacar, en el marco de la interpretación amplia del citado Reglamento conforme al Convenio de Aarhus que lleva a cabo el Tribunal de Justicia, la consideración de que el concepto de Derecho ambiental que contiene dicha norma incluye no solo actos legislativos sino cualquier norma jurídica.
