Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de diciembre de 2022 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Carlos Lesmes Serrano)
Autora: Dra. Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 4851/2022- ECLI: ES: TS: 2022:4851
Palabras clave: Aguas subterráneas. Aprovechamiento. Autorización. Acuífero en riesgo.
Resumen:
La Sentencia seleccionada resuelve el recurso de casación 738/2022 interpuesto por la Administración General del Estado, contra la sentencia de 2 de diciembre de 2021, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura en Cáceres, en el recurso 557/2020, promovido por particulares contra la resolución presuntamente desestimatoria por silencio administrativo de la Confederación Hidrográfica del Guadiana, de solicitud de autorización de aprovechamiento de aguas subterráneas, en la que se instaba la declaración del derecho al uso privativo de aguas subterráneas con un volumen de 7.000 m³/año, a extraer desde la parcela NUM000 del polígono NUM001 del paraje denominado ” DIRECCION000 “, término municipal de Valdepeñas (Ciudad Real). La Sala de instancia estimó el recurso, reconociendo a los interesados el derecho al uso privativo de las aguas del aprovechamiento solicitado, con fines de regadío.
Frente a esta resolución, la Administración General del Estado interpone recurso de casación, señalando como cuestión de interés casacional la capacidad eventual del órgano jurisdiccional para, ante una desestimación presunta de la Administración competente, sustentada en el elevado nivel de solicitudes que recibe la Confederación Hidrográfica del Guadiana, proceder al otorgamiento de la autorización solicitada de aprovechamiento de aguas subterráneas que, sin embargo, se habían declarado en riesgo (F.J 2). En este sentido, la recurrente insiste en que el órgano jurisdiccional reconoce el derecho al uso privativo sin verificar si cumple o no los requisitos exigidos por la legislación y sin tener en cuenta la concurrencia de terceros interesados que pudieron presentar su solicitud con carácter previo y tener, en consecuencia, un derecho preferente.
La recurrente insiste, así, en que estamos ante un supuesto claro de silencio negativo, en el sentido de que no pueden reconocerse facultades privativas sobre bienes de dominio público ante la falta de resolución expresa, pero, además, insiste en los efectos ambientales de un eventual aprovechamiento de aguas subterráneas en zonas que pueden considerarse en riesgo desde la perspectiva ambiental (F.J.3).
El Tribunal Supremo, en el marco del título IV del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas (TRLA) y el título II del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico (RDPH), determina, en primer lugar, la naturaleza unitaria del dominio público hidráulico, para analizar el régimen de títulos autorizatorios que se requieren para el aprovechamiento de aguas subterráneas (F.J.6), destacando el alcance que tiene el reconocimiento de un uso privativo de las aguas, en tanto que ello implica la utilización de las mismas para un destino concreto y exclusivo del titular, con exclusión del acceso a terceras personas. A este análisis previo, el Tribunal Supremo suma el del Plan Hidrológico de la Parte Española de la Demarcación Hidrológica del Guadiana para verificar las condiciones de las masas de aguas subterráneas, de forma que, contrastada la documentación que los demandados presentan con su solicitud, de acuerdo con la legislación aplicable, visto que se trata de un supuesto de autorizaciones regladas del art. 54.2 TRLA, en el que la Administración debe verificar los extremos acreditados por los solicitantes, el Tribunal procede a confirmar la Sentencia de la Sala de instancia. Para la Sala, aunque reconoce que no es posible que el órgano jurisdiccional supla a la administración en un supuesto de silencio negativo, en la medida en que la Administración no acredita los que, a su juicio, son elementos impeditivos para el otorgamiento de la autorización (en particular, que no se pone en riesgo el dominio público hidráulico), no hay posibilidad de denegar la autorización de aprovechamiento (F.J.8).
Destacamos los siguientes extractos:
“La primera cuestión destacable para el recurrente es que nos encontramos ante un caso típico de silencio administrativo negativo, puesto que se trata de un procedimiento cuya estimación supone la transferencia de facultades relativas al dominio público (uso privativo de aguas) y, además, relativo a una actividad (el riego) que en la zona en la que se encuentran las parcelas puede generar un importante daño al medio ambiente si no se ordena y controla adecuadamente. Ello supone en el presente caso, atendidas las características de la zona, que el aprovechamiento está sometido al régimen de autorización administrativa y que dicha autorización, además, no se concede automáticamente, sino que exige la comprobación de que se dan las condiciones requeridas para la correcta gestión del dominio público hidráulico cuando se ha declarado, como aquí ocurre, la sobreexplotación de los acuíferos afectados.
A su entender, la Sentencia impugnada al concederla autorización de un determinado aprovechamiento vulnera la legislación de aguas al no haberse acreditado judicialmente que se cumplen los requisitos legales para acceder a dicha autorización. Dichos requisitos para el presente caso consistirían en concretar qué tipo de olivar era el que se pretendía regar, lo que resulta determinante para conocer qué aprovechamiento requiere la finca desde el punto de vista cuantitativo, y en acreditar la inexistencia de otros aprovechamientos legalizados a menos de 100 metros (F.J.3)”.
“En nuestro ordenamiento jurídico el agua se entiende como un recurso unitario renovable sin diferenciar entre aguas superficiales y subterráneas, y en consecuencia se declaran todas ellas como bienes de dominio público hidráulico (DPH). Ello es así porque desde un punto de vista físico no cabe distinguir entre aguas superficiales y subterráneas, al formar parte ambas del ciclo hidrológico y presentar una identidad de naturaleza y función. Junto al agua son también bienes de dominio público hidráulico los terrenos conformados por los cauces de corrientes naturales, continuas y discontinuas y los lechos de lagos lagunas y embalses (art 2 TRLA)…. (F.J.6)”
“ (…) El uso privativo de las aguas implica la utilización de las mismas para un destino concreto y exclusivo del titular, que impide el acceso a terceras personas. En el artículo 80 del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, se establece la obligatoriedad de que cada Organismo de cuenca lleve un Registro de Aguas. La inscripción registral es el medio de prueba de la existencia y situación de la concesión o el derecho al uso privativo del agua, al tener el Registro de Aguas como finalidad principal proporcionar publicidad sobre los derechos existentes sobre los usos del agua, tanto para los ciudadanos como para la Administración Pública, lo que supone una garantía de tales derechos y un mecanismo que facilita su protección …..Estas normas ponen de manifiesto que la materialización del derecho al uso privativo del agua no es posible sin intervención de la Administración hidrológica, pues aunque en este caso la Administración no ejercita competencias discrecionales, como sí ocurre en los casos de concesión (ex art. 59.4 TRLA), no por ello los usos privativos por disposición legal están exentos en su ejercicio de previo control administrativo. De manera que quien quiera ejercer ese derecho de aprovechamiento privativo de aguas subterráneas debe cumplir con las condiciones indicadas en los arts. 87 y 88 del RDPH, antes indicadas, debiendo aportar la documentación correspondiente a la Administración. Esta podrá acordar reconocimiento sobre el terreno si lo considera preciso para comprobar la suficiencia de la documentación aportada, la distancia que debe existir entre pozos o la adecuación técnica de las obras y caudales. Si la Administración está conforme procederá a inscribir el aprovechamiento en el Registro de Aguas. En caso contrario, lo comunicará al dueño del predio para que, en su caso, corrija las deficiencias observadas si ello fuere posible (F.J.6)”.
“Hemos anticipado en esta sentencia que la discrecionalidad de la Administración en materia de aprovechamientos de aguas subterráneas opera en los casos procedentes de concesión administrativa, pero no cuando se trata de autorizaciones de las contempladas en el art. 54.2 del TRLA. En estos casos el derecho al aprovechamiento viene establecido en la propia ley debiendo limitarse la Administración a intervenir a efectos de control y comprobación de los requisitos exigidos para que el aprovechamiento pueda hacerse efectivo, sometiéndose a la carga de la prueba en el sentido que antes hemos expuesto, de manera que no habiendo acreditado aquellos hechos impeditivos para la autorización esta debe ser otorgada, al tener carácter reglado, lo que no impide, obviamente, que el Tribunal de instancia así lo acuerde (F.J.8)”
Comentario de la Autora:
La Sentencia que hemos seleccionado en esta ocasión resulta de interés por diversas razones que van, en cierto modo, desde lo general en relación con el derecho de aguas, a lo particular, respecto de la situación concreta en la que el silencio se produce ante una falta de medios materiales y personales para el desenvolvimiento de tareas de control y supervisión que debe realizar la administración hidráulica.
Desde la primera de las perspectivas, es interesante destacar las afirmaciones que realiza la Sentencia sobre el diferente alcance de los títulos habilitantes posibles cuando se trata de la explotación de recursos hídricos y, en tal sentido, es importante insistir en la operatividad de una categoría clásica del Derecho Administrativo como la que representa el dominio público, con plena operatividad para la consecución de objetivos ambientales, mediante la previsión de concesiones y autorizaciones, en atención a los posibles usos privativos y su intensidad.
Desde la perspectiva de la segunda cuestión apuntada, nuevamente podemos encontrar un ejemplo de la suficiencia del marco jurídico cuando se trata de bienes jurídicos de naturaleza ambiental, y de la incapacidad o limitación de la administración para garantizar una aplicación efectiva de la norma ambiental, especialmente ante tareas de supervisión y control. Con todo, no deja de ser llamativa la solución del Tribunal, en la medida en que el silencio negativo frente a la falta de resolución expresa de la solicitud, siendo negativo, es desplazado por la resolución judicial.
Enlace web: Sentencia STS 4851/2022, del Tribunal Supremo, de 16 de diciembre de 2022.
