Sentencia del Tribunal Supremo, de 11 de julio de 2022 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5, Ponente: Wenceslao Francisco Olea Godoy)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 2965/2022 – ECLI:ES:TS:2022:2965
Palabras clave: Urbanismo. Plan General de Ordenación Urbana. Evaluación ambiental estratégica. Informe de evaluación ambiental. “Riesgos naturales”. Informe de Sostenibilidad Económica.
Resumen:
El Alto Tribunal se pronuncia sobre el recurso de casación interpuesto por la “Asociación para la Defensa de la Naturaleza, el Medio Ambiente y la Biodiversidad. Pirineos 2.0” contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, en un procedimiento promovido por la mencionada Asociación a través del cual impugnó la resolución del Consejo Provincial de Urbanismo de Huesca, del Departamento de Vertebración del Territorio, Movilidad y Vivienda del Gobierno de Aragón, de 29 de noviembre de 2017, por la que se aprobaba definitivamente la Modificación Aislada número 13 del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de Sallent de Gállego.
La cuestión casacional objetiva para la formación de la jurisprudencia es determinar si una modificación aislada de un PGOU, afectada por riesgos geomorfológicos, se halla dentro del ámbito de aplicación de la evaluación ambiental estratégica del art. 6 de la Ley 21/13, de 9 de diciembre, de Evaluación ambiental (LEA), o, sí, únicamente, ha de ser objeto de un estudio de detalle de riesgos geomorfológicos. Asimismo, se consideró como cuestión casacional, si resulta exigible la incorporación a una Modificación aislada de un PGOU del Informe de Sostenibilidad Económica, cuando aparecen riesgos geomorfológicos en los terrenos del entorno, o si dicho requisito puede entenderse cumplido con el Informe que acompaña al propio PGOU.
Se considera que debían ser objeto de interpretación los artículos 6 de la LEA y 22. 4º del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (en adelante, TRLS).
Con carácter previo, la Sala se pronuncia sobre el alcance de la Modificación aislada aprobada, exponiendo que lo fue de forma parcial, en cuanto se imponían determinadas condiciones a realizar con posterioridad; una posibilidad admitida por la Ley de Urbanismo de Aragón en su art. 50. Por otra parte, trae a colación el informe ambiental emitido por el Instituto Aragonés de Gestión Ambiental en el que se concluye “no someter a procedimiento de evaluación ambiental estratégica ordinaria la Modificación … relativa a la Unidad de ejecución UE-1 del suelo urbano no consolidado en el núcleo de Formigal … Se realizará un estudio de detalle de los riesgos geomorfológicos en el entorno de la unidad de ejecución a partir de cuyos resultados se deberán adaptar los desarrollos previstos, o en su caso establecer las limitaciones necesarias del mismo”. A sensu contrario, sí consideraba que debía someterse a EAE ordinaria en lo que dicha Modificación afectaba al Plan Parcial Zona Estacho-Lanuza.
La mencionada UE-1 formaba parte del originario suelo urbano no consolidado previsto en el PGOU con anterioridad a la Modificación propuesta, y con ésta se procede a su desarrollo. En realidad, se lleva a cabo un fraccionamiento artificial de la Modificación, individualizando la reforma de dicha Unidad del resto del contenido de la propia Modificación.
La cuestión controvertida se centra en las críticas que la recurrente efectúa sobre el informe ambiental. Al efecto, considera contradictorio que se acepte la existencia de riesgos geomorfológicos y, sin embargo, se exima de la EAE a la propuesta de Modificación del planeamiento en las determinaciones de la mencionada UE-1. Suma que la sentencia de instancia es contraria a la normativa autonómica, nacional y comunitaria sobre la evaluación ambiental y a la misma jurisprudencia del TJUE y del Tribunal Supremo.
Efectuadas algunas consideraciones generales en relación con la exigencia de evaluación ambiental de los instrumentos de ordenación urbanística y de sus modificaciones; el Tribunal llega a la conclusión de que el Informe ambiental adolece de irregularidades relevantes desde el punto de vista sustantivo.
Al efecto, el Tribunal entiende que no se puede fraccionar la evaluación ambiental entre la UE-1 y el resto del terreno cuando se trata de una misma zona sometida a Modificación. Tampoco acepta las conclusiones del informe ambiental cuando en el mismo se admite la existencia de “riesgos naturales”, que deberían haber sido objeto de EAE. Por otra parte, si existen esos riesgos, la evaluación ambiental no puede limitarse a un estudio de detalle y además trasladarlo al órgano sustantivo, cuando es el órgano ambiental el que debe tramitar el procedimiento y valorar su resultado. “En suma, el propio órgano ambiental, con esa decisión, hace dejación de sus potestades y deja sus competencias propias al criterio del órgano sustantivo, lo cual es contrario a la normativa”. Tampoco comprende el Tribunal que los riesgos naturales que existen en los terrenos colindantes con la UE-1 del Plan Parcial aconsejen la elaboración de una EAE y los de la UE-1 se excluyan de esta exigencia pese a la continuidad de los terrenos.
En definitiva, la Modificación aprobada se declara nula de pleno derecho en cuanto se ha omitido un trámite esencial de procedimiento.
La respuesta a la primera de las cuestiones que presenta interés casacional es que no resulta admisible “que una evaluación ambiental de un plan de urbanismo, o su modificación, en terrenos con riesgos naturales, pueda terminar con un IEA, imponiendo la condición de la elaboración de un estudio de detalle de riesgos geomorfológicos, que debe valorar el órgano sustantivo de aprobación del planeamiento, sino que si existen esos riesgos debe emitirse la DEAE pertinente”.
En cuanto a la segunda de las cuestiones referida a si resulta exigible el informe de sostenibilidad económica al que hace referencia el art. 22-4º del TRLS, la parte recurrente entiende que los riesgos geomorfológicos de los terrenos exigen que sea el propio Ayuntamiento el que deba de acometer una serie de obras de protección, con el indudable coste para la Corporación municipal, que ni se han cuantificado ni se ha determinado la posibilidad de su asunción.
El Tribunal rechaza este motivo de impugnación en la medida en que una Modificación Aislada de un planeamiento general no comporta la instalación de servicios que no estuvieran ya previstos al aprobarse el planeamiento general, por lo que no se requiere la emisión del informe de sostenibilidad económica.
Por último, teniendo en cuenta que la Modificación aprobada se fracciona en ocho fines distintos, de tal forma que para cada uno se adoptan decisiones diferentes, el Tribunal limita la declaración de nulidad a las determinaciones de la mencionada UE-1, que es una de las finalidades de la Modificación, no una Modificación autónoma e independiente.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) En suma, en pura técnica jurídica, elevado el planeamiento con la aprobación provisional municipal, la Comunidad Autónoma, al ejercer sus competencias que se le confieren para la aprobación definitiva, no parece lógico que pueda aprobarse definitivamente pero con condiciones; porque si existen reparos para dicha aprobación definitiva, lo procedente es su devolución para que realice esa nueva aprobación provisional con las correcciones propuestas.
Bien es verdad que ese esquema se ve alterado en la normativa propia de la Comunidad de Aragón, por cuanto el artículo 50 de su Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón, aprobado por Decreto-Legislativo 1/2014, de 8 de julio, autoriza una aprobación (definitiva) parcial, con determinadas condiciones, las cuales no es necesario examinar por no corresponder a este Tribunal el examen de esa normativa, más allá de lo que trasciende al objeto de la presente casación (…)”
“(…) No le falta razón a la parte recurrente en casación cuando pone de manifiesto las contradicciones que caben apreciar en la decisión adoptada por el órgano ambiental en su IEA.
Una primera circunstancia nunca explicada en la actuación del órgano ambiental es el hecho de fraccionar la evaluación ambiental entre la UE-1 y el resto del terreno cuando es lo cierto que se trata de una misma zona, colindantes y sometidos a unos valores ambientales que deberían haberse considerado como una sola y única evaluación ambiental para toda la Modificación. Incluso es de destacar que para otras zonas diferentes a las que se refiere la evaluación, como es la modificación de la normativa en relación a la construcción de garajes, se hace referencia a riesgos cuyo alcance no se ha concretado. En suma, como ya se dijo antes, en la tramitación de la aprobación de la Modificación se actúa como si se tratase de diferentes Modificaciones autónomas, cuando se trataba de una misma.
En segundo lugar, no puede aceptarse que se concluya en la emisión del ya mencionado IAE para la UE-1 cuando se acepta –folio 8 del informe– que en esos terrenos existen “riesgos naturales”, lo cual se pretenden minimizar por el hecho de que existe zona construida –el suelo se clasifica urbano no consolidado– y colindante a zona urbana, lo cual no parece que deba excluir una DEAE para determinar el alcance de dichos riesgos.
En tercer lugar y como complemento del anterior, no se acierta a comprender, ni se da razón convincente alguna, sobre el hecho de que, existiendo esos riesgos, se limite la evaluación ambiental a imponer un estudio de detalles de riegos geomorfológicos que deberá realizar el órgano sustantivo, cuando es el órgano ambiental el que debe tramitar el procedimiento de evaluación y la valoración del resultado del mismo lo debe hacer el órgano ambiental y no el sustantivo. Se imponen condiciones (“a partir de cuyo resultado”) a la aprobación de la Modificación que dejan de ser condiciones para convertirse en potestad discrecional del órgano sustantivo, porque deberá este decidir “adaptar los desarrollos”, incluso con ” limitaciones”, lo cual deja fuera la solución de excluir la aprobación por los efectos del desarrollo de la UE-1. En suma, el propio órgano ambiental, con esa decisión, hace dejación de sus potestades y deja sus competencias propias al criterio del órgano sustantivo, lo cual es contrario a la normativa a que antes se ha hecho referencia.
Y, en fin, en cuarto lugar y en relación con lo que antes se ha dicho, no se acierta a comprender como los riesgos naturales que existen en los terrenos colindantes con la UE-1 del Plan Parcial aconsejan la elaboración de una DEAE y los de la UE-1 se excluyen de esa exigencia pese a la continuidad de los terrenos y sin que se aduzca en momento alguno que difieren en sus circunstancias.
De todo lo expuesto ha de concluirse que la evaluación ambiental que se hace en los terrenos que integran la UE-1 con la aprobación de un IEA es contraria a la normativa expuesta y, por tanto, adolece de nulidad de pleno derecho la aprobación de la Modificación, de conformidad con lo establecido en el artículo 47. 1º e) de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas en cuanto se ha omitido un trámite esencial del procedimiento (…)”.
“(…) De todo ello cabe concluir que la necesidad del informe de sostenibilidad debe examinarse en función de las reformas realizadas, es decir, la exigencia de dicho informe, en esa asimilación de la Modificación al procedimiento establecido para la aprobación; esto es, deberá realizarse en función del contenido de la reforma, para lo cual deberá exigirse el mismo “grado de precisión similar al modificado… en lo que respecta a los documentos informativos”, como establece el precepto antes transcrito (…)”
“(…) Le asiste la razón a las partes personadas como recurridas en esta casación cuando ponen de manifiesto que la finalidad del mencionado informe es, en síntesis, examinar las cargas que para las Haciendas locales comporta el mantenimiento de los servicios cuyo mantenimiento –no su instalación– deben ser con cargo a sus presupuestos, a lo que se añade en el caso de autos, conforme se razona en la sentencia, cuando la conservación de dicha urbanización sería de cuenta de una entidad de conservación.
A tales conclusiones no puede oponerse los argumentos que se hacen en el escrito de interposición del presente recurso sobre la circunstancia de que por las características del terreno, han de acometerse obras de protección para evitar los riesgos apreciados, y ello por cuando es manifiesto, y no se ha acreditado otra cosa, que esas obras ya debían estar previstas cuando se procedió a la aprobación del Plan y que la Modificación no incorporaba nuevos servicios; y ello sin perjuicio de que la conservación de los mismos debería ser asumido por la entidad de conservación, que si bien se asume por una sociedad municipal, no comporta que debe ser cuenta de la Hacienda Municipal, sino de su propio patrimonio (…)”
Comentario de la Autora:
Esta sentencia pone de relieve que una Unidad de ejecución que reúne las características de suelo urbano no consolidado y que se delimita en el PGOU por medio de la Modificación aislada, no puede desgajarse de la Modificación del Plan parcial del sector Estacho-Lanuza a los efectos de eludir el procedimiento de evaluación ambiental estratégica y sustituirlo -aun apreciándose la existencia de riesgos naturales- por un estudio de detalle de riesgos geomorfológicos relegado a la discrecionalidad del órgano sustantivo. Un estudio a todas luces insuficiente para poder adaptar, acorde con su resultado, los desarrollos previstos o limitarlos.
Si bien lo destaca el Tribunal a lo largo de la sentencia, lo cierto es que lo que en realidad pretende la recurrente es un pronunciamiento expreso sobre la concreta clasificación y calificación de los terrenos afectados por la Modificación, al margen de los defectos formales. De hecho, el interrogante que plantea es: ¿pueden unos terrenos que ya han revelado su fragilidad, hace apenas una década, dar soporte a actuaciones de transformación urbanística o deben, por el contrario, mantenerse al margen y preservarse consecuentemente? La Sala no entra a valorar este extremo por cuanto no concuerda con el objeto del recurso basado en los defectos que se aprecian a lo largo de la tramitación procedimental.
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