Decreto Ley 24/2021, de 26 de octubre, de aceleración del despliegue de las energías renovables distribuidas y participadas
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ. Investigador del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Diario Oficial de Cataluña número 8531 de fecha 27 de octubre de 2021
Palabras clave: Transición energética. Renovables. Energía.
Resumen:
Con el fin de incrementar la generación de energías de origen renovable, se aprobó el Decreto ley 16/2019, de 26 de noviembre, de medidas urgentes para la emergencia climática y el impulso a las energías renovables. Su aplicación ha resultado eficaz en cuanto a alcanzar los objetivos en generación de energías renovables dado que los proyectos presentados a su amparo suman un total de capacidad nueva a conectar a las redes eléctricas superior a 13 GW, un dato que supera los objetivos que se desprenden de la Prospectiva Energética de Cataluña en el Horizonte de 2030. Sin embargo, también se ha constatado que su aplicación no se ajusta adecuadamente a los objetivos contemplados en la Ley 16/2017, de 1 de agosto, del cambio climático, en especial el de favorecer la participación de actores locales en la producción y distribución de energía renovable.
Por otra parte, la Ley 3/2019, de 17 de junio, de los espacios agrarios, tiene como una de sus finalidades preservar y proteger los espacios agrarios como un recurso natural esencial para la producción de alimentos y otros productos (bienes y servicios) y para su viabilidad económica, y como un elemento de conservación de la cultura, la biodiversidad y los diferentes ecosistemas naturales que son la base del desarrollo sostenible que ayuda a garantizar la salud y el bienestar de los humanos, los animales y las plantas.
El Decreto ley 16/2019, de 26 de noviembre, estableció el criterio de la no afectación significativa a suelos de valor agrológico alto o de interés agrario elevado, pero no concretó la definición específica de esta clase de suelos, lo que ha puesto de manifiesto la necesidad de delimitar con mayor concreción los criterios aplicables a la ocupación del suelo, con especial necesidad en lo relativo a la ordenación de los usos del suelo agrario que favorezcan la compatibilidad de la soberanía alimentaria con la transición energética.
La problemática generada en relación con la aplicación del Decreto ley 16/2019, de 26 de noviembre, se ha puesto de manifiesto en varias mociones del Parlamento de Cataluña, como la Moción 220/XII, de 3 de diciembre de 2020, sobre la transición energética y la descarbonización de la economía catalana, la Moción 7/XIV, de junio de 2021, sobre la consecución de los objetivos de transición energética que establece la Ley 16/2017, de 1 de agosto, del cambio climático, y la Moción 12/XIV, de julio de 2021, sobre las políticas energéticas.
Dichos mandatos del Parlamento de Cataluña inciden en la necesidad de afrontar el reto del desarrollo de las energías renovables con la necesidad de un diálogo social y de priorizar proyectos donde se tenga en cuenta la proximidad de la producción eléctrica de origen renovable a los centros de consumo. También se hace patente la necesidad de priorizar los proyectos cooperativos, comunitarios, ciudadanos y de autoproducción y uso directo de generación de energía a partir de fuentes renovables. Esta priorización se establece bajo la necesidad que tengan un tratamiento administrativo diferente que facilite su implementación tal y como se desprende de la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de diciembre de 2018, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables, que dispone la reducción de las exigencias administrativas para hacer realidad las comunidades de energía renovables, a las cuales reconoce plenamente.
Los mandatos del Parlamento también inciden sobre la necesidad que los proyectos de generación removable con fines mercantiles deberán hacer posible la participación ciudadana, especialmente de las personas que viven en las cercanías del proyecto (en el municipio, la comarca o las comarcas cercanas), tal y como establece la Directiva (UE) 2018/2001, que lo argumenta con el objetivo de incrementar la participación local de la ciudadanía en los proyectos de energía renovable, y, por tanto, incrementar su aceptación tal y como se demuestra en aquellos países de la Unión Europea donde el despliegue de las energías renovables se ha desarrollado bajo criterios democráticos de participación en la propiedad.
La necesidad de aprobar la planificación sectorial para la generación eléctrica renovable solar y eólica que tenga en cuenta el trabajo por un pacto entre las zonas rurales y las zonas metropolitanas que facilite el desarrollo y la integración de la generación eléctrica en el territorio se convierte también en un mandato del Parlamento. Esta planificación bajo la necesidad de un diálogo social es imprescindible para avanzar hacia los objetivos de generación renovable aprobados por la Ley 16/2017, de 1 de agosto, del cambio climático, donde el 50% de la generación eléctrica deberá ser renovable en el horizonte de 2030.
Las mociones del Parlamento también instan al Gobierno a priorizar el uso de las zonas agrícolas no productivas y de los terrenos industriales de baja posibilidad de actividad económica para el desarrollo de la energía solar fotovoltaica. El pasado mes de julio el Parlamento de Cataluña instó al Gobierno a crear una empresa energética pública basada en fuentes de energía renovable que deberá poder participar en la propiedad de nuevas plantas de generación renovable, con especial atención en aquellas que se puedan construir en superficies de titularidad pública, ayudar y participar en el desarrollo de comunidades energéticas renovables y ciudadanas y gestionar las centrales hidroeléctricas en las que caduquen las concesiones. También deberá valorar las opciones de constituirse como distribuidora atendiendo a las subestaciones de que dispone la Generalitat en propiedad. Los trabajos para constituirla se iniciarán una vez modificado el modelo de implantación de energías renovables y en todo caso, durante el 2021.
Desde la aprobación del Decreto ley 16/2019, de 26 de noviembre, se han puesto de manifiesto varios problemas de aplicación de esta norma que deben enmendarse de forma urgente. La magnitud del impacto de los problemas generados por la aplicación de la normativa actual viene marcada por el elevado número de proyectos presentados en tan sólo un año y medio de vigencia del Decreto ley. Se han presentado más de 600 proyectos que suman una potencia total de 13,7 GW, lo que supera a toda la potencia eléctrica que hay instalada en Cataluña a día de hoy, al tiempo que supone una cifra superior a toda la potencia que se ha instalado en Cataluña desde el inicio de la electrificación hace 120 años. Además, también supera el objetivo a alcanzar en el horizonte de 2030.
Esta alta demanda de potencia que requiere la implantación de las energías renovables se traduce en una alta demanda de suelo. A diferencia del modelo energético fósil y radiactivo, donde la totalidad de los recursos energéticos es importada de países terceros y que aún hoy constituye el modelo energético mayoritario de Cataluña, en un modelo renovable los recursos energéticos utilizados para la generación eléctrica serán en su mayor parte autóctonos, por lo que deberán ser captados en Cataluña. La tecnología de captación de los recursos solar y eólico y su transformación en electricidad se realizan en el mismo emplazamiento y, por las características de baja densidad energética de estos flujos renovables, se requiere de una superficie considerable para su captación. Se estima que para alcanzar los objetivos de renovables en el horizonte de 2030 se necesitarían cerca de 10.000 ha y de cara a 2050 cerca de 70.000 ha.
En relación con los proyectos presentados durante el tiempo de vigencia del Decreto ley 16/2019, de 26 de noviembre, las instalaciones fotovoltaicas, considerando que actualmente se han presentado proyectos con una potencia total de 7.489 GW, representan una ocupación potencial aproximada de 10.000 ha. Las instalaciones eólicas suponen unos 1.770 aerogeneradores.
La planificación territorial actual de Cataluña en materia de energía se fundamenta en el modelo fósil y radiactivo, por lo que todavía no se dispone de una planificación territorial sectorial que tenga en cuenta la elevada superficie necesaria para la captación y generación renovables. Esta falta de planificación, conjuntamente con la apuesta decidida por la Unión Europea para avanzar hacia las energías renovables y su coincidencia con la aprobación de los Fondos Next Generation, han llevado a una avalancha de solicitudes de proyectos que se han concentrado en su mayor parte en municipios pequeños con terrenos agrícolas planos, cercanos a infraestructuras viarias y a la red de transporte eléctrico y con una característica común para la mayoría, que es el estar muy alejados del consumo, lo que hace que sea un modelo ineficiente, ya que requerirá transportar la energía eléctrica a largas distancias con pérdidas energéticas superiores al 15%.
Los trabajos de seguimiento del cumplimiento del Plan de la energía y clima horizonte 2020 identifican cómo cerca de la mitad de las comarcas de Cataluña ya cumplen uno de los principios básicos de la eficiencia energética, la necesidad de acercar la generación renovable al consumo para reducir las pérdidas del transporte y la distribución de electricidad. Así, 16 comarcas de Cataluña a día de hoy ya han alcanzado el objetivo de la Ley 16/2017, de 1 de agosto, del cambio climático, donde el 50% de la energía eléctrica que consumen es generada con recursos renovables dentro de la propia comarca, un objetivo que, de acuerdo con la ley catalana, debería alcanzarse en el conjunto de Cataluña en el horizonte de 2030.
Sin embargo, las comarcas y municipios más densamente poblados y con fuerte presencia industrial de Barcelona y Tarragona y buena parte de las comarcas de Girona estarían muy lejos de lograr este objetivo, con porcentajes de generación renovable de proximidad que no alcanzarían el 1%. Del análisis de los anteproyectos entrados en la Ponencia de Renovables para la consulta previa, se observa como buena parte de la superficie no urbanizable que requerirá la generación renovable, y de forma especial la generación fotovoltaica, se encuentra en competencia con terrenos de cultivo y suelo agrícola de alto valor.
Para el logro del Acuerdo de París de 2015 sobre el Cambio Climático es necesario incorporar a los terrenos antropizados, que suponen el 6% de la superficie, un 2% adicional de superficie donde, las políticas a desarrollar serán aquellas que minimicen impacto en el suelo agrario.
Cataluña se sitúa en menos de la mitad de hectáreas por habitante (0,10 ha/hab.) que la media española (0,27 ha/hab.) y la mitad de la europea (0,21 ha/hab.). Con este déficit, y dada la alta demanda de suelo que requieren las energías renovables, resulta imprescindible que esta implantación se efectúe de una forma ordenada y planificada.
La implantación de las energías renovables requiere pues una elevada demanda de suelo, mayoritariamente agrario, y el gran número de proyectos presentados comporta impactos sociales y territoriales.
La necesidad de acelerar la acción climática debe ir acompañada de políticas dirigidas a no dejar a nadie atrás porque resulta fundamental contar con el consenso del territorio a la hora de desplegar el nuevo modelo energético basado en las energías renovables.
Especialmente relevante ha sido la repercusión territorial de los proyectos, dado que a menudo no se ha realizado una labor informativa del territorio y de los ayuntamientos correspondientes en los términos municipales donde se pretenden ubicar los proyectos.
Esta situación hace necesario que, con el fin de buscar el adecuado equilibrio entre la consecución de los objetivos de implantación de las energías renovables y el adecuado tratamiento del territorio, sea necesario adoptar un conjunto de medidas encaminadas a buscar el consenso del territorio y de las corporaciones locales.
El elevado volumen de proyectos presentados no es un hecho aislado de Cataluña. El Real decreto ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica, estableció una moratoria para otorgar los permisos para poder evacuar a las redes de transporte y distribución la electricidad producida en los nuevos proyectos renovables a desarrollar. Las solicitudes demandadas multiplicaban por 10 los objetivos planificados en el Plan nacional integrado de energía y clima en el horizonte de 2030. Asimismo, el Real decreto ley 23/2020, de 23 de junio, fija unas determinadas metas temporales que deberán alcanzarse en la tramitación de los expedientes con el fin de no perder los derechos de acceso a las redes para aquel proyecto y promotor que no consigan las metas de tramitación administrativa.
La primera de las metas vendrá marcada por la admisión a trámite de la autorización administrativa previa. Para cumplir la normativa básica estatal y clarificar los plazos por los que se pueden perder los derechos de acceso, es necesario adaptar la normativa catalana en materia de intervención administrativa para la autorización energética.
Igualmente, resulta necesario adoptar un conjunto de medidas encaminadas a fomentar la producción distribuida o el autoconsumo como alternativa prioritaria y complementaria a los grandes proyectos. En un momento donde es muy preocupante el elevado coste de la energía eléctrica, resulta especialmente urgente adoptar medidas que puedan contribuir a reducir el recibo de la luz. Estas medidas deben ser de carácter estructural y por ello deben ser adoptadas con el adecuado rango normativo y con carácter de urgencia.
La experiencia alcanzada con la aplicación del Decreto ley 16/2019, de 26 de noviembre, y el elevado número de proyectos presentados han hecho patente la necesidad urgente de revisar determinados aspectos con el fin de iniciar la aceleración del despliegue de las energías renovables, si bien bajo un modelo distribuido y participado por la ciudadanía que se convierta en motor del desarrollo rural y corrija de forma inmediata los impactos negativos que se han detectado. Asimismo, hay que mejorar la eficacia de su aplicación dado que, dos años después de su entrada en vigor la mayor parte de los proyectos presentados no han superado los trámites administrativos necesarios para dar cumplimiento a las metas previstas en el Real Decreto Ley 23/2020, de 23 de junio.
En cuanto al contenido de este Decreto ley, la medida principal consiste en modificar el Decreto ley 16/2009, de 26 de noviembre, de medidas urgentes para la emergencia climática y el impulso a las energías renovables, con el fin de introducir medidas que mejoren la aceptación social de los proyectos de energías renovables, compatibilizar la actividad agraria con la de producción de energías renovables y velar por la conservación de la biodiversidad, la ordenación territorial y el desarrollo sostenible del medio rural.
Asimismo, se modifica la Ley 16/2017, de 1 de agosto, del cambio climático, para prever los objetivos en materia de generación renovable, distribuida y participada en el horizonte de 2030, concretar la manera de evitar la ocupación innecesaria del territorio e incorporar a la planificación energética la necesidad que se realice conjuntamente con la planificación territorial sectorial de las energías renovables.
Por otra parte, se establecen medidas de simplificación administrativa en materia de autoconsumo de energía eléctrica, como la exclusión del régimen de autorización administrativa, de construcción y de explotación de determinadas instalaciones fotovoltaicas de generación eléctrica de autoconsumo, y la simplificación de la documentación enviada a los efectos de la modificación del contrato de acceso para determinados consumidores.
Finalmente, y como instrumento para la consecución del consenso social, se crea la Mesa de Diálogo Social de las Energías Renovables. Las disposiciones transitorias prevén la aplicación del Decreto ley a los proyectos cuyo trámite de información pública no se haya iniciado en la fecha de su entrada en vigor, si bien el requisito relativo a la oferta de participación local se debe acreditar en cualquier momento del procedimiento administrativo previo a la obtención de la autorización administrativa previa.
De acuerdo con el artículo 38 de la Ley 13/2008, de 5 de noviembre, de la Presidencia de la Generalitat y del Gobierno, el Gobierno puede dictar disposiciones legislativas provisionales bajo la forma de decreto ley en caso de una necesidad extraordinaria y urgente. El carácter de urgencia de la modificación del Decreto ley 16/2019, de 26 de noviembre, así como la necesidad de aprobar objetivos de generación renovable distribuida y participada se justifica por la necesidad de conseguir el consenso social y las garantías de un trato justo para los territorios rurales y los pequeños municipios que permita acelerar el despliegue de las energías renovables bajo el espíritu de consenso del Pacto Nacional para la Transición Energética de Cataluña y la propia Ley del cambio climático, que abogan por un modelo distribuido, participado y bajo el control de la ciudadanía.
