Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de julio de 2021 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, número de recurso: 2866/2020, Ponente: Ángeles Huet de Sande)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e Investigadora del Centro de Estudios de Derecho Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: STS 3338/2021 – ECLI:ES:TS:2021:3338
Palabras clave: Dominio Público Hidráulico. Cauces públicos. Conservación, mantenimiento y limpieza. Confederaciones Hidrográficas. Potestades administrativas.
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por la Abogacía del Estado contra la Sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 22 de enero de 2020. Esta Sentencia estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Albaida de Aljarafe contra la Resolución del Jefe del Servicio de Actuaciones en Cauces de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, de 2 de abril de 2018, por la que se rechazaba el requerimiento previo al recurso contencioso-administrativo formulado por el Ayuntamiento de Albaida del Aljarafe interesando a aquel Organismo la limpieza del Arroyo de Valdegallinas en un determinado punto, por considerarla disconforme con el ordenamiento jurídico, condenando a la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir a la limpieza del cauce del citado Arroyo.
La cuestión central sobre la que versa este litigio es la relativa a la competencia para la ejecución de labores ordinarias de conservación, mantenimiento y limpieza de los cauces públicos; en particular, por lo que respecta a quién corresponde su ejercicio y al alcance con que se figura esta competencia, aspectos sobre los que la Administración recurrente y el Ayuntamiento de Albaida del Aljarafe sostienen posiciones divergentes.
El Tribunal Supremo admite el recurso de casación planteado y precisa que la cuestión sobre la cual existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar “Si la atribución legal de la competencia administrativa para el mantenimiento de los cauces del dominio público hidráulico a favor de la Comisaría de Aguas del correspondiente Organismo de Cuenca determina la potestad discrecional de su ejercicio ¾ad casum y teniendo en cuenta no sólo las disponibilidades presupuestarias sino la oportunidad concreta de actuación por razones de interés público¾ o, por el contrario, determina un derecho subjetivo de los particulares propietarios de los predios ribereños a exigir y obtener dicha actuación”. Asimismo, identifica como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación los artículos 23, 40, 42, 92 y 94 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 28 de julio, por el cual se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas y el artículo 4.k) del Real Decreto 984/1989, de 28 de julio, por el que se determina la estructura orgánica dependiente de la Presidencia de las Confederaciones Hidrográficas.
Para la Abogacía del Estado, la normativa vigente no impone a las Confederaciones Hidrográficas la limpieza de los cauces ni existen al respecto obligaciones concretas exigibles directamente por cualquier interesado. En su opinión, que la Confederación pueda ser competente para llevar a cabo las tareas de limpieza de cauces no significa que los particulares propietarios de los predios ribereños puedan exigírselas, pues el particular no es titular de un derecho subjetivo del que derive una obligación concreta atribuible a la Confederación. Por ello, considera que estamos ante una potestad administrativa discrecional, susceptible de ser o no ser ejercitada por la Administración y que, en caso de hacerlo, lo será en función del interés general. En todo caso, a su juicio, la pretendida obligación de las Confederaciones de acometer la limpieza de cauces públicos, aunque pudiera existir bajo determinadas circunstancias, no implicaría en absoluto reconocer un derecho subjetivo a los particulares y a otras Administraciones públicas para que reclamen el cumplimiento concreto de ese deber, en relación con un cauce y punto determinado, y en el momento en que decida el interesado, tal y como resulta de la sentencia recurrida.
Por el contrario, el Ayuntamiento de Albaida de Aljarafe señala que nunca solicitó labores de limpieza del cauce en zona urbana ni en el punto en el que se cruzaba con una carretera autonómica, sino del cauce. Según su parecer, de los artículos 23 y 24 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio ¾en especial, del apartado d) de este último precepto¾, se desprende que la limpieza, protección, conservación y mantenimiento de los cauces de arroyos constituye una obligación legal que compete a los Organismos de cuenca y que estamos ante una potestad reglada. En su opinión, la competencia de realizar las labores de conservación de cauces legitima a la Confederación Hidrográfica “a optar de entre todas las variantes de conservación existentes a optar por la que más se ajuste a las necesidades de cada cauce (como administración especializada en la materia), pero en modo alguno puede legitimar una negación de sus competencias, equiparable al abandono o desatención de estas. Es erróneo considerar que la competencia de conservación de cauces es una facultad discrecional”.
El Tribunal Supremo se posiciona del lado del Ayuntamiento y declara no haber lugar al recurso de casación planteado, fijando criterio interpretativo en relación con la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia precisada por el Auto de admisión.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Nuestra sentencia de 10 de junio de 2014, rec. 1489/2012, aunque se refiere a la limpieza de cauces que discurren por tramo urbano, nos ofrece algunas claves para responder a esta cuestión. Interesa reproducir su fundamento quinto en el que razonamos lo siguiente:
“… tampoco los preceptos de la legislación de aguas invocados por el recurrente permiten concluir que la limpieza del cauce de los ríos a su paso por zonas urbanas sea competencia del organismo de cuenca. Sin necesidad de transcribir ahora el tenor literal de todas esas normas, que las partes conocen perfectamente, lo cierto es que ninguna de ellas se refiere a lo que más arriba se ha llamado limpieza “ordinaria”.
Más concretamente, los arts. 2, 4 y 92 del Texto Refundido de la Ley de Aguas no regulan propiamente deberes de los organismos de cuenca, de manera que su invocación en esta sede tiene carácter genérico y, desde luego, no es concluyente. Y los arts. 23 y 24 del mencionado cuerpo legal, que efectivamente establecen las funciones de los organismos de cuenca, enumeran deberes de estudio, planeamiento, inspección, policía y asesoramiento; y cuando hacen referencia a actuaciones materiales son de naturaleza inequívocamente estructural. Así ocurre destacadamente con las actuaciones de “ejecución, conservación, explotación y mejora de las obras incluidas en sus propios planes”.
En ningún lugar se dice, en suma, que los trabajos cotidianos de limpieza del cauce de los ríos sean competencia del organismo de cuenca. Es verdad que tampoco se dice a quién competen, del mismo modo que seguramente lo es que el organismo de cuenca, precisamente como consecuencia de sus funciones de inspección y policía, no podría legalmente desentenderse de que los cauces de los ríos estén suficientemente limpios. Pero de aquí no se sigue que las operaciones materiales de limpieza ordinaria del cauce no sean encomendadas por la ley a otra Administración pública o, en su caso, a otras personas”.
De estos argumentos podemos deducir que (i) si bien los arts. 23 y 24 del Texto Refundido de la Ley de Aguas de 2001, no dicen que la limpieza del cauce de un río sea en todo caso competencia del organismo de cuenca, y que (ii) es perfectamente posible que las tareas ordinarias de limpieza de cauces sea atribuida por la ley a otra Administración pública o a otras personas, ello no obstante, (iii) las funciones de inspección y policía que corresponden a los organismos de cuenca implica que no pueden legalmente desentenderse de que los cauces de los ríos estén suficientemente limpios.
Con sustento en estas premisas, hemos declarado, v.gr., que, al amparo del art. 28.4 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, corresponde a la Administración municipal las operaciones materiales de limpieza ordinaria de los cauces públicos situados en zonas urbanas (sentencia de 13 de diciembre de 2017, rec. 2297/2015).
Ahora bien, en defecto de esta atribución de competencia a otra Administración pública o a otros usuarios del dominio público hidráulico al amparo del correspondiente título (autorización o concesión), la competencia para las tareas ordinarias de limpieza de los cauces públicos corresponde al organismo de cuenca, pues forma parte de las funciones de inspección y policía del dominio público hidráulico y de su deber de protección, defensa y custodia de tal dominio que legalmente le corresponden ( arts. 23, 24, 92, 94 y concordantes del Texto Refundido de la Ley de Aguas de 2001, y arts. 28, 29 y concordantes de la Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas). Y a ello responde la previsión del art. 4.k) del Real Decreto 984/1989, de 28 de julio, por el que se determina la estructura orgánica dependiente de la Presidencia de las Confederaciones Hidrográficas ¾citado en la sentencia de instancia¾, que, entre las funciones que debe desempañar la Comisaría de Aguas, menciona la de “las obras de mera conservación de los cauces públicos”.
Así pues, en defecto de atribución expresa de la competencia a otra Administración o a otros usuarios del dominio público hidráulico, y sin perjuicio de las técnicas de colaboración entre Administraciones, la competencia para las operaciones materiales ordinarias de limpieza de los cauces públicos corresponde al organismo de cuenca al que corresponde, asimismo, la carga de justificar motivadamente cuándo la competencia corresponde a otras Administraciones o usuarios.
Y esta potestad que corresponde al organismo de cuenca dentro de deber general de policía del dominio público hidráulico al que antes aludíamos, no es de ejercicio discrecional, sino reglado, pues deberá ejercerse de conformidad con las previsiones contenidas en las normas que sean sectorialmente aplicables en materia de planificación hidrológica y territorial, así como en materia de medio ambiente. Sin que, por esta misma razón, pueda sostenerse que exista un derecho subjetivo de los particulares (o de otras Administraciones públicas) a exigir la limpieza de los cauces, pues esta actividad que incumbe, como regla general, a los organismos de cuenca dentro de su deber de policía, debe acomodarse en su ejercicio en todo caso a las previsiones que deriven de la normativa que resulte sectorialmente aplicable conforme a la planificación hidrológica y la correspondiente ordenación territorial y medioambiental que son las que delimitaran los términos, contenido y alcance en los que tal función de limpieza y conservación ordinaria de los cauces públicos deba realizarse” (FJ 5º).
“De conformidad con los anteriores razonamientos y en respuesta a la cuestión que nos formuló el auto de admisión, debemos concluir que la atribución legal de la competencia administrativa para el mantenimiento de los cauces del dominio público a favor de la Comisaría de Aguas del correspondiente organismo de cuenca conlleva, con carácter general, el deber de conservación y limpieza de los cauces públicos, correspondiendo a dicho organismo justificar motivadamente cuándo tal deber sea competencia de otras Administraciones o usuarios. Y este deber general de mantenimiento y limpieza ordinarias de los cauces públicos que como deber de policía corresponde a los organismos de cuenca constituye una potestad reglada que ha de ejercerse en los términos establecidos en la normativa sobre planificación hidrológica y territorial, así como de medio ambiente” (FJ 6º).
“(…) No se trataba, por tanto, del supuesto al que hace referencia el art. 126 ter del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, citado por la CHG en la resolución administrativa originariamente impugnada, pues no se trataba de realizar labores de conservación en la infraestructura viaria, el puente, para garantizar el mantenimiento de su capacidad de desagüe, sino de realizar la limpieza del cauce en la zona próxima a dicho paso.
Así pues, no puede acogerse la invocación de dicho precepto reglamentario para entender en este caso justificada la atribución de la competencia para la limpieza de dicho cauce a otra Administración, la Junta de Andalucía titular de la vía, por lo que se mantiene la competencia de la Confederación que deriva de su deber general de policía del dominio público hidráulico, competencia en cuyo ejercicio reglado deberá ajustarse a los términos establecidos en la normativa reguladora de la planificación hidráulica y territorial así como de medio ambiente, y todo ello, sin perjuicio de las técnicas de colaboración entre Administraciones que puedan ser, en su caso, de aplicación” (FJ 7º).
Comentario de la autora:
Esta Sentencia es relevante para determinar qué Administración es competente en relación con la conservación, mantenimiento y limpieza de los cauces públicos; y, en particular, para determinar el alcance con que se configuran las competencias de las Confederaciones Hidrográficas en este ámbito.
Es ésta una cuestión sobre la que el Tribunal Supremo ya ha tenido ocasión de pronunciarse anteriormente. Sirvan de ejemplo las Sentencias de 10 de junio de 2014 (STS 2302/2014 – ECLI:ES:TS:2014:2302) y de 13 de diciembre de 2017 (STS 4626/2017 – ECLI:ES:TS:2017:4626). En la primera de ellas, el Tribunal Supremo deja claro que la competencia de limpieza ordinaria de los cauces de los ríos a su paso por zonas urbanas no corresponde a los Organismos de cuenca, sin que exista, no obstante, ningún impedimento para que éstos la asuman por vía convencional en determinados términos municipales; y deja abierta la cuestión de si esta competencia recae o no en los municipios, habida cuenta de que, aplicando el artículo 28.4 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, considera que se trata de una actuación genéricamente encomendada a las administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, lo que exige determinar, con arreglo al derecho autonómico, cuáles son las administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, cosa que el Tribunal no hace por exceder de su función. Ahora bien, aunque no lo afirma, tampoco niega que la limpieza del cauce (en aquel caso, del río Tormes) a su paso por el término municipal pueda competer al ayuntamiento correspondiente (en aquel supuesto, el Ayuntamiento de Salamanca). En la segunda, el Tribunal Supremo afirma sin ambages la competencia de los municipios sobre la limpieza de los cauces públicas en zonas urbanas: “a efectos de actuaciones en los cauces públicos cuando de zonas urbanas se trata, la competencia no puede ser otra que la municipal pues así resulta de los principios que informan el régimen local a partir del postulado constitucional de la autonomía local tal como la ha entendido el Tribunal Constitucional [sentencias 37/2014, 121/2012 y 240/2006 y las que en ellas se citan]. A falta de disposición expresa de sentido contrario y tratándose de actuaciones de ejecución en zonas urbanas, puede considerarse que la regla es la competencia municipal y la excepción la competencia autonómica. Tal conclusión es coherente, además, con las atribuciones que las normas legales estatales en materia de régimen local confieren a los ayuntamientos respecto del urbanismo. En efecto, el artículo 25.2 a) de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local, con el cual sintoniza, por lo demás, el artículo 92.2 a) del Estatuto de Autonomía de Andalucía, les atribuye competencias, entre otras materias propias del urbanismo, en: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística” (FJ 5º). Por lo tanto, a partir de esta Sentencia, la competencia de limpieza de los arroyos y la conservación de sus cauces en los tramos urbanos es competencia de los municipios, salvo que la normativa autonómica contenga otras previsiones (atribuyendo esta competencia a la Administración autonómica o estableciendo una competencia compartida entre los municipios y la propia Administración autonómica).
Ahora, el Tribunal Supremo da un paso más allá, al afirmar que “la atribución legal de la competencia administrativa para el mantenimiento de los cauces del dominio público a favor de la Comisaría de Aguas del correspondiente organismo de cuenca conlleva, con carácter general, el deber de conservación y limpieza de los cauces públicos, correspondiendo a dicho organismo justificar motivadamente cuándo tal deber sea competencia de otras Administraciones o usuarios. Y este deber general de mantenimiento y limpieza ordinarias de los cauces públicos que como deber de policía corresponde a los organismos de cuenca constituye una potestad reglada que ha de ejercerse en los términos establecidos en la normativa sobre planificación hidrológica y territorial, así como de medio ambiente” (FJ 6º). Por lo tanto, la competencia para las operaciones materiales ordinarias de limpieza de los cauces públicos corresponde a los Organismos de cuenca, dentro del deber general de policía del dominio público hidráulico y constituye una potestad de ejercicio reglado, ya que debe ejercerse de conformidad con las previsiones contenidas en las normas sectoriales que sean aplicables en materia de planificación hidrológica y territorial y de medio ambiente. Ahora bien, no existe un derecho subjetivo de los particulares (o de otras Administraciones públicas) a exigir la limpieza de los cauces, pues esta actividad que incumbe, como regla general, a los Organismos de cuenca, debe acomodarse en su ejercicio “a las previsiones que deriven de la normativa que resulte sectorialmente aplicable conforme a la planificación hidrológica y la correspondiente ordenación territorial y medioambiental que son las que delimitaran los términos, contenido y alcance en los que tal función de limpieza y conservación ordinaria de los cauces públicos deba realizarse” (FJ 5º). A los Organismos de cuenca les corresponde, asimismo, la carga de justificar motivadamente cuándo la competencia corresponde a otras Administraciones o usuarios.
Enlace web: Sentencia STS 3338/2021 del Tribunal Supremo, de 27 de julio de 2021.
