Estado ambiental de derecho y naturaleza constitucional de los principios preventivo, precautorio, responsabilidad y justicia ambiental. Comentario a la sentencia de inaplicabilidad por inconstitucional rol N°9418-2020, de 15 de junio de 2021, del Tribunal Constitucional chileno
Autores: Pilar Moraga Sariego, Profesora Titular y Subdirectora del Centro de Derecho Ambiental de la Universidad de Chile[1]
Autor: Camilo Cornejo Martínez, Instructor del Dpto. de Enseñanza Clínica del Derecho (U. de Chile) y profesor de la Universidad Católica Silva Henríquez
Fuente: Sentencia Tribunal Constitucional, Rol N°9418-2020
Palabras clave: Estado Ambiental de Derecho. Orden público ambiental. Naturaleza constitucional de principios preventivo, precautorio, responsabilidad y justicia ambiental.
Resumen:
Desde diciembre del año 2018 la comuna de Ancud (Isla de Chiloé) tuvo serias dificultades con sus residuos domiciliarios debido a que su vertedero copó su capacidad dos años antes de lo esperado. Las comunas aledañas rechazaron recibir la basura desde Ancud, motivo por el que el Municipio informó al Ministerio de Salud quien declaró alerta sanitaria por el grave riesgo epidemiológico. En abril de 2019 el Ministerio de Salud -entre otras medidas- autorizó al Municipio de Ancud a disponer los residuos en lugares transitorios, habilitación que fue extendida en junio del año 2020.
A raíz de una fiscalización -ahora- ambiental, la Superintendencia del Medio Ambiente (“SMA”) se constituyó en el lugar de disposición transitoria de residuos (Puntra El Roble), inició un procedimiento sancionatorio y requirió el ingreso del proyecto al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. Si bien el Municipio presentó un cronograma para obtener la autorización ambiental, solicitó a la SMA continuar utilizando el terreno ad hoc, indicando que la contingencia generada por la basura y acrecentada por el Covid-19 le impiden suspender su uso sin poner en riesgo la salud de la comunidad.
La SMA autorizó el cronograma y aprobó la utilización transitoria del inmueble receptor de residuos, decisión que fue impugnada por un grupo de vecinos ante el Tercer Tribunal Ambiental quienes alegan que, de continuar operando la actividad sin evaluación ambiental previa, se pone en riesgo su salud y su medio ambiente. Acusan que esta decisión es ilegal y contraviene expresamente la Ley N°19.300 que exige antes de la ejecución de este tipo de proyectos una licencia ambiental.
Pendiente la reclamación judicial, el Municipio de Ancud recurrió ante el Tribunal Constitucional (TC) solicitando que paralice la causa y que resuelva si en el caso en concreto es aplicable el artículo 8 de la Ley N°19.300 (que exige obtener el permiso ambiental previo). En su opinión esta norma genera efectos contrarios a la Constitución ya que, al exigir la evaluación ambiental el vertedero ad hoc no podrá operar poniendo en riesgo la salud de las personas y el medio ambiente[2].
El Tribunal Constitucional rechazó el requerimiento y concluyó que exigir una autorización ambiental antes de operar no puede ser considerado contrario a la Constitución. Para llegar a esta conclusión éste realiza una interesante interpretación del derecho fundamental a un medio ambiente libre de contaminación, a la luz de conceptos tales como: Estado Ambiental de Derecho, justicia ambiental y los principios preventivo, precautorio de responsabilidad y justicia ambiental; todos los cuales pasan a adquirir rango constitucional con este fallo.
Considerados destacados:
Noveno: Que, recurriendo a la interpretación emanada de la dogmática nacional ha señalado al respecto que “la nuestra es una Constitución que, desde el punto de vista de la regulación del ambiente, puede calificarse de integral, pues, tal como se ha señalado, junto con reconocer el derecho a un ambiente adecuado y contemplar un mecanismo excepcional para resguardar su ejercicio legítimo, impone obligaciones y también atribuciones al Estado en orden a proteger ese derecho y establecer ciertas limitaciones sobre el ejercicio de otros derechos fundamentales y establecer ciertas limitaciones sobre el ejercicio de otros derechos fundamentales. En suma, aborda el tema ambiental sustantiva y adjetivamente, y lo coloca en una lógica de relación con otras prerrogativas que, en términos teóricos, deviene en un desarrollo sustentable regulado, todo lo cual lo logra a partir de sólo dos disposiciones (artículo 19 Nºs 8 y 24 y artículo 20.2)” (Guzmán, Rodrigo, La Regulación Constitucional del Ambiente en Chile, Aspectos sustantivos y adjetivos, historia, doctrina y jurisprudencia, 2010” (…).
Décimo: Que lo anterior no viene a ser más que una manifestación del mandato constitucional del artículo 5º, el cual dispone el deber de los órganos del Estado de respetar y promover los derechos esenciales de la naturaleza humana garantizados por la Constitución, así como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes. Y este mandato no puede entenderse como una simple norma programática o una declaración de buenas intenciones, en cuyas manos el Estado podría dar o no cumplimiento discrecionalmente, según las circunstancias o justificaciones arbitrarias. Al contrario, este mandato es imperativo y viene a configurar una dimensión avanzada del propio Estado de derecho, bajo la expresión que se ha venido acuñando en la doctrina comparada, de Estado medioambiental de derecho (en expresión de Montoro Chiner), lo que “supone sobre todo importantes consecuencias prácticas. Destacamos dos: La juridificación de los conflictos ambientales y la afirmación del principio de legalidad ambiental” (Jesús Jordano Fraga, Derecho Ambiental del siglo XXI).
Décimo segundo: Que lo anteriormente expresado tiene como fundamentos constitucionales, en primer lugar, el bien común, como causa final u objetivo esencial del Estado, es decir, según lo establece el inciso cuarto del artículo 1º de la Constitución, aquel consiste en contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización material y espiritual posible, la satisfacción de sus necesidades y el bienestar en general, causa o fin que ciertamente constituye el principio de legitimación de ejercicio del propio Estado.
Asimismo, el territorio nacional, que es uno de los elementos esenciales del Estado, junto al pueblo, la soberanía y el derecho, no sólo debe ser protegido o cautelado en cuanto a su integridad física ante amenazas externas, sino, también, respecto a los peligros o riesgos de daños, debiendo accionar en pro de la preservación, cautela y conservación de sus componentes y recursos naturales, que constituyen un patrimonio de la comunidad nacional o un auténtico bien común general.
Décimo cuarto: Que como se puede apreciar de lo expuesto precedentemente, el mandato constitucional del artículo 19 Nº 8 ha sido desarrollado por el legislador de manera amplia y completa, configurando más que una simple legalidad ambiental, un auténtico orden público ambiental, esto es, un conjunto de principios, reglas e instituciones fundamentales que amparan y regulan el bien jurídico medioambiental y la naturaleza, sobre los cuales existe además un verdadero interés público general (concepto en la línea de autores como Planiol, Rippert o Capitant). Tal naturaleza del mandato constitucional y su desarrollo legislativo, involucra a los órganos ejecutivos, administrativos y jurisdiccionales en la acción de protección. De ello se deduce que el derecho ambiental tiene una raigambre constitucional y administrativa, por lo que sus normas son de orden público y no pueden ser objeto de transacción o de renuncia en su aplicación, ni por las autoridades ni por los particulares, según se desprende del artículo 6 de la propia Constitución;
Vigésimo tercero: Que de acuerdo a lo expresado, se puede colegir del propio mandato constitucional de protección del medioambiente, de su preservación y de la conservación del patrimonio ambiental, que es la propia Constitución la que tácitamente consagra o se basa en los principios preventivo y precautorio, definidos anteriormente, además del de responsabilidad, pues, tras ese deber lo que se pretende evitar son daños y riesgos al medio ambiente así como a la vida y a la salud. No es necesario que los principios estén formal o expresamente señalados, sino, que ellos se deducen hermenéuticamente del sentido de tal deber de protección. Por lo demás, la propia legislación ambiental, expresión del mandato constitucional de protección ambiental, ha recogido tales principios, como consta en la parte de los fundamentos de la Ley Nº 19.300, donde se señaló expresamente que uno de ellos era el principio preventivo, para cuyo efecto se establecen cuatro instrumentos: educación ambiental, sistema de evaluación de impacto ambiental, planes preventivos de contaminación y responsabilidad por daño ambiental. Por su parte, la ley de protección de la biodiversidad ha consagrado expresamente el principio precautorio;
Trigésimo: Que, por otra parte, pretende la requirente, que el conflicto de derechos o intereses existente entre las diferentes comunidades locales, de Ancud y Puntra, sea resuelto por esta magistratura constitucional, declarando inaplicable una obligación legal que según lo analizado hasta aquí, resulta necesaria por imperativo no sólo legal sino, incluso, por prevención científica, obligando a la comunidad de Puntra a tener que soportar los probables efectos nocivos y contaminantes de un relleno sanitario por el depósito de los desechos y basura de la comuna de Ancud, por no someterse a la evaluación del impacto ambiental. Una resolución de esa naturaleza afectaría la justicia ambiental, esto es, “la proporción de cargas y beneficios ambientales que le corresponde soportar y recibir a cada comunidad o grupo social de acuerdo con la equidad” (Hervé, Dominique, en Justicia Ambiental y Recursos Naturales, 2015), dejando a ambas comunidades ante la absurda situación de afectar el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación.
Comentario:
El fallo en comento muestra las tensiones y consecuencias que genera un mal manejo de residuos y los efectos sobre los derechos fundamentales. Con todo, para la resolución del conflicto, el Tribunal Constitucional desarrolla un interesante razonamiento que actualiza el contenido de la garantía constitucional de vivir en un medio ambiente libre de contaminación, consagrado en el artículo 19 nº8. Al respecto podemos destacar lo siguiente:
(i) Nuevos elementos que integran el precepto constitucional. La lectura que da la sentencia construye el contenido de la garantía siguiendo una interpretación sistemática, cuestión que permite ir más allá del tenor literal del artículo 19 nº8 y considerar que son parte de este derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, principios, deberes y un modo especial de ejercer la soberanía. Entre los principios, el Tribunal incluye: la justicia ambiental (c.30 y c.31), el principio preventivo (c.23), el principio precautorio (c.23), el principio de responsabilidad (c. 23), el desarrollo sustentable (c. 9) y el principio Indubio pro ambiente o natura (c.22), los cuales según esta nueva interpretación tendrían un rango constitucional, al ser parte del derecho contenido en el artículo 19 nº8 de la Carta Fundamental. Al mismo tiempo, el Tribunal sostiene que tal derecho se trata de un deber (c.8), individual, social o colectivo (c.8) y que el resguardo del patrimonio ambiental y del territorio, exigen un uso razonable del entorno como una exigencia del ejercicio de la soberanía (c.12).
(ii) Derecho más instrumentos. De manera sostenida, la jurisprudencia nacional ha entendido que el ejercicio de los derechos constitucionales, y en particular el derecho de vivir en un medio ambiente libre de contaminación se materializa a través del desarrollo institucional ambiental (c.11), el sistema de evaluación ambiental (c.18) y/o la acción constitucional de protección que permite su resguardo (c.8). La importancia de esto es que tales instrumentos están al servicio de la garantía constitucional, que como mencionado antes, amplía su alcance gracias a la interpretación jurisprudencial del fallo en comento.
(iii) Estado Ambiental de Derecho y orden público ambiental. Este fallo avanza un poco más allá del entendimiento tradicional según el cual los derechos fundamentales se traducen en instituciones reguladoras, fiscalizadoras, sancionadoras y jurisdiccionales (c 11.). Afirma que el Estado tiene una vocación particular respecto del medio ambiente, cuestión que se traduce en un Estado Ambiental de Derecho (c. 10), que se define por la plena consideración del bien jurídico en todas las actuaciones y más allá de una mera legalidad ambiental (c.14 y c.15). Esto significa, entre otros, el carácter indisponible del bien jurídico (c. 14), el cual no puede ser, por ejemplo, objeto de transacciones. Un Estado Ambiental de Derecho también diría relación con el efecto horizontal y vertical de las reglas constitucionales, las cuales son plenamente exigibles a sujetos públicos y privados, indistintamente, en cada uno de sus roles (c. 15 y 33).
Así, el Tribunal Constitucional que, en periodos anteriores realizó una interpretación más restringida de este derecho[3], toma la oportunidad y da un giro al alcance del precepto constitucional del artículo 19 nº8, al comprender como parte de dicha garantía, una serie de elementos que no aparecen en el texto pero que son el fruto del desarrollo que ha tenido la disciplina en nuestro país. Por lo demás, se trata de la interpretación que parece estar más en línea con el razonamiento desarrollado hasta ahora, por la Corte Suprema[4] y los Tribunales Ambientales[5], en el sentido de ampliar su alcance, conforme a la realidad ambiental del país.
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[1] Se agradece a los Proyectos ANID/FONDAP N°1511019 y N°1511009.
[2] De ser considerada inconstitucional, la norma no habría podido ser aplicable al caso y el manejo de residuos pudo haber continuado operando sin licencia ambiental.
[3] En este sentido, ver comentarios anteriores a sentencias del Tribunal Constitucional disponibles en: este enlace y este enlace
[4] En este sentido, ver comentario disponible en: enlace
[5] En este sentido, ver la sentencia definitiva dictada por el Segundo Tribunal Ambiental, en causa R-210-2019, disponible en: enlace 1 ; enlace 2
