Sentencia del TEDH de 1 de julio de 2021, demandas 56176/18, 56189/18, 56232/18, 56236/18, 56241/18 et 56247/18 (Asociación BURESTOP 55 y otros c. Francia)
Autor: Enrique J. Martínez Pérez, Profesor Titular de Derecho internacional público de la Universidad de Valladolid
Palabras clave: ONG. Convenio de Aarhus. Acceso información ambiental. Acceso a la justicia.
Resumen:
La reclamación tiene su origen en la oposición de los demandantes al proyecto para el almacenamiento geológico profundo de los residuos radiactivos de alta actividad y vida larga derivados de las instalaciones nucleares francesas. Su gestión corresponde en el país vecino a la Agencia Nacional Francesa para la Gestión de Residuos Radiactivos (ANDRA), organismo público de carácter industrial y comercial, entre cuyas funciones se encuentra poner a disposición del público información sobre los residuos radioactivos.
Después de varios años de investigación, la Agencia concluyó que la opción más recomendable era el almacenamiento. De este modo, presentó una zona de 30 km² cerca de Bure para su construcción, aceptado posteriormente el gobierno esta propuesta. Una vez autorizado el proyecto de construcción, se prevé que las obras comiencen en el año 2023/24.
Tras las advertencias de un particular (ingeniero físico) indicando que en el lugar elegido había un recurso geotérmico (acuífero de Trias), ANDRA llevó a cabo perforaciones, llegando a la conclusión de la existencia de riesgos muy bajos. Las Asociaciones, por su parte, le solicitaron que reconociese que la información difundida estaba basada en una información científica y técnica errónea y fraudulenta. Posteriormente, acudieron a los tribunales solicitando una indemnización por el daño causado ante el incumplimiento de la obligación de informar al público. De nuevo, alegaron que las conclusiones de la Agencia se fundamentaban en una evaluación deliberadamente parcial de los datos existentes.
Destacamos los siguientes extractos:
Sobre el artículo 6 (derecho a un proceso equitativo):
57. En l’espèce, l’action engagée par les associations requérantes devant le juge interne visait à obtenir l’indemnisation du préjudice résultant d’une exécution qu’elles estimaient fautive de la mission d’information du public mise à la charge de l’ANDRA par l’article L. 542-12 7o du code de l’environnement. Ainsi, comme dans l’affaire Collectif national d’information et d’opposition à l’usine Melox – Collectif Stop Melox et Moxprécitée, au cœur de leurs prétentions se trouvait la question du droit à l’information et à la participation au processus décisionnel en matière d’environnement. Il s’ensuit que si la « contestation » qu’elles soulevaient avait indéniablement pour objet la défense de l’intérêt général, elle portait également sur un « droit » de nature « civile » reconnu en droit interne dont les associations requérantes pouvaient se dire titulaires.
71. La Cour constate au surplus, en premier lieu, que la cour d’appel de Versailles n’a pas tenu compte de ce que l’association MIRABLE-LNE était agréée au titre de l’article L. 141-1 du code de l’environnement, alors que cette dernière l’avait clairement indiqué sur la première page des conclusions d’appel (paragraphe 29 ci-dessus). Or, comme le reconnaît le Gouvernement, un tel agrément lui conférait en principe intérêt à agir. Il ressort en effet de l’article L. 142-2 du code de l’environnement, dans sa version issue de la loi du 8 août 2016, que les associations ainsi agréées « peuvent exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les faits portant un préjudice direct ou indirect aux intérêts collectifs qu’elles ont pour objet de défendre et constituant une infraction aux dispositions législatives relatives à la protection de la nature et de l’environnement (…) ou ayant pour objet la lutte contre les pollutions et les nuisances, la sûreté nucléaire et la radioprotection (…) ainsi qu’aux textes pris pour leur application » (paragraphe 38 ci-dessus). La Cour note d’ailleurs que c’est la loi du 13 juin 2006 qui a expressément étendu l’intérêt à agir des associations de protection de l’environnement agréées au titre de l’article L. 141-1 du code de l’environnement aux litiges relatifs à des faits constituant une infraction aux textes ayant pour objet « la sûreté nucléaire et la radioprotection ». En deuxième lieu, la Cour relève que, pour conclure à l’irrecevabilité de l’action de l’association MIRABEL-LNE, la cour d’appel de Versailles a retenu qu’à la différence des autres associations requérantes, son objet statutaire ne comportait pas expressément la lutte contre les risques pour l’environnement et la santé que représentent l’industrie nucléaire et les activités et projets d’aménagement liés, ou l’information du public sur les dangers de l’enfouissement des déchets radioactifs, mais était rédigé en des termes plus généraux, selon lesquels elle avait pour but la protection de l’environnement. Cette approche ne saurait toutefois emporter l’adhésion. En effet, d’une part, elle revient à faire une distinction entre la protection contre les risques nucléaires et la protection de l’environnement alors qu’il est manifeste que la première se rattache pleinement à la seconde. D’autre part, l’interprétation retenue des statuts de l’association requérante a pour effet de limiter de manière excessivement restrictive le champ de son objet social, alors même que déjà à l’époque des faits, l’article 2 de ses statuts visait la prévention des « risques technologiques ».
Sobre el artículo 10 (libertad de expresión):
108. Selon la Cour, le droit d’accès à l’information se trouverait vidé de sa substance si l’information fournie par les autorités compétentes était insincère, inexacte ou même insuffisante. En effet, le respect du droit d’accès à l’information implique nécessairement que l’information fournie soit fiable, en particulier lorsque ce droit résulte d’une obligation légale mise à la charge de l’État. L’effectivité de ce droit commande dès lors qu’en cas de contestation à cet égard, les intéressés disposent d’un recours permettant le contrôle du contenu et de la qualité de l’information fournie, dans le cadre d’une procédure contradictoire.
114. La Cour constate ensuite que les associations requérantes concernées ont eu la possibilité de contester la solution retenue par les juges d’appel en se pourvoyant en cassation contre l’arrêt de la cour d’appel de Versailles. La Cour de cassation a jugé, au vu des motifs exposés ci-dessus, que la cour d’appel avait légalement justifié sa décision.
115. La Cour déduit de l’ensemble des considérations qui précèdent, que cinq des six associations requérantes – l’association Burestop 55, l’association ASODEDRA, la Fédération Réseau Sortir du Nucléaire, l’association Les Habitants vigilants du Canton de Gondrecourt et le collectif CEDRA 52 – ont pu saisir les juridictions internes d’un recours qui a permis, dans le cadre d’une procédure pleinement contradictoire, l’exercice d’un contrôle effectif du respect par l’ANDRA de son obligation légale de mettre à la disposition du public des informations relatives à la gestion des déchets radioactifs et portant, au cas particulier, sur le contenu et la qualité de l’information diffusée par l’ANDRA quant au potentiel géothermique du site de Bure. La motivation de l’arrêt de la cour d’appel de Versailles du 23 mars 2017 n’est certes pas exempte de toute critique. La Cour estime en effet qu’il aurait été souhaitable que les juges d’appel étayent davantage leur réponse à la contestation par les requérantes de la fiabilité de l’indication figurant dans le rapport de synthèse de l’ANDRA du 21 juillet 2009 selon laquelle la ressource géothermique à l’échelle de la zone concernée était faible. Cela ne suffit cependant pas, dans les circonstances de l’espèce, pour mettre en cause le constat que les cinq associations précitées ont eu accès à un recours répondant aux exigences de l’article 10 de la Convention.
Comentario del autor:
Una primera cuestión que aborda la Corte es, de nuevo, el acceso a la justicia de las ONG ambientales, pues, como apuntamos más arriba, los tribunales franceses declararon inadmisible una de las demandas presentada por la asociación MIRABEL-LNE, debido a que el objeto contemplado en sus estatutos se limitada a la protección del medio ambiente en general.
El Convenio aborda esta cuestión en los artículos 6 (derecho a un proceso equitativo) y 13 (derecho a un recurso efectivo), de modo que ambos pueden ser invocados para la defensa de sus derechos. Sin embargo, si el derecho es de naturaleza civil, el artículo 6 constituye una lex specialis con respecto al artículo 13, pues las garantías de éste son menos estrictas y, por tanto, absorbidas por aquél. Las personas jurídicas (ONG), a diferencia de las personas físicas, no pueden ser víctimas de violaciones de determinados derechos (como el derecho a la vida), pero pueden, en cambio, alegar la defensa de otros, como el derecho a la información o la participación en la toma de decisiones en los procesos de autorización de actividades con riesgos para el medio ambiente, tal y como se contempla en el Convenio de Aarhus, que incluye, entre los beneficiarios de esos derechos, al «público», entendido en un sentido muy amplio como una o varias personas físicas o jurídicas y, con arreglo a la legislación o la costumbre del país, las asociaciones, organizaciones o grupos constituidos por esas personas.
Dicho acceso a los tribunales no es absoluto, sino que puede ser limitado en aras a un interés legítimo y siempre y cuando no suponga una restricción desproporcionada a dicho derecho, como ocurrió en el presente caso. El gobierno francés considera que para evitar el atasco en los tribunales por posibles abusos de estas asociaciones, debe haber una conexión entre su objeto estatutario y los intereses colectivos que se pretenden defender. La Corte critica, sin embargo, la interpretación restrictiva que hacen los tribunales franceses, al inadmitir la demanda de una Asociación (aprobada oficialmente por la legislación interna) cuyos estatutos señalaban de manera general que sus propósitos eran la protección del medio ambiente, a diferencia del resto de las asociaciones demandantes cuyos recursos sí fueron admitidos ya que específicamente se indicaban en sus estatutos que su misión era la lucha contra los riesgos ambientales y sanitarios de la industria nuclear. No avala por tanto la distinción entre protección de los peligros nucleares y los ambientales, pues los primeros están claramente vinculados con los segundos.
La segunda cuestión planteada es el acceso a la información relativa a los riesgos ambientales y el respeto de las garantías procesales en este contexto. A diferencia de otros instrumentos jurídicos internacionales de protección de los derechos fundamentales, el Convenio, y más concretamente su artículo 10, no contempla un derecho general de acceso a la información. Sin embargo, mediante una interpretación dinámica a tenor de los cambios normativos acontecidos en el ámbito nacional, europeo e internacional, la Corte ha desarrollado en el asunto Magyar Helsinki Bizottság una serie de criterios que pueden ser relevantes para determinar cuando el acceso a la información en manos de la Administración pública es determinante para el ejercicio del derecho a la libertad de expresión (objetivo, naturaleza, función y disponibilidad). La nueva sentencia que ahora analizamos considera que se vaciaría de contenido dicho derecho si la información facilitada fuese insuficiente, inexacta o fraudulenta. Su efectividad requiere que sea fidedigna, fiable, y que se garantice una revisión judicial que permita controlar el contenido y la calidad de la información suministrada. Aplicando estos principios al caso concreto, la Corte considera que no hubo vulneración porque las ONG pudieron interponer recursos ante los tribunales internos en el marco de un proceso contradictorio donde se revisó la actuación de la ANDRA, que defendió en sede judicial que los resultados de sus trabajos habrían sido corroborados por diferentes instituciones y organismos compuesto por expertos independientes.
En suma, con este pronunciamiento se produce una ampliación del ius standi de las asociaciones y organizaciones ecologistas a la hora defender sus derechos ante los órganos judiciales internos, a la vez que se exige a las autoridades nacionales que proporcionen información veraz, exacta y precisa.
Enlace web: Sentencia del TEDH de 1 de julio de 2021, demandas 56176/18, 56189/18, 56232/18, 56236/18, 56241/18 et 56247/18.
