Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos) de 19 de febrero de 2021 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: José Matías Alonso Millán)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Profesor del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ CL 651/2021 – ECLI:ES:TSJCL:2021:651
Palabras clave: Clasificación de suelos. Declaración de impacto ambiental. Espacios naturales protegidos. Evaluación ambiental estratégica. Evaluación de impacto ambiental (EIA). Planeamiento urbanístico. Red natura. Urbanismo.
Resumen:
Una asociación ecologista interponer recurso contencioso-administrativo contra:
-El Acuerdo de la Comisión Territorial de Medio Ambiente y Urbanismo de Segovia de 16 de diciembre de 2016, por el que se aprueba definitivamente el Plan Parcial «Eras de Arriba» de Casla (Segovia), promovido por su Ayuntamiento.
-La Resolución de 2 de febrero de 2015 por la que se dicta la Declaración de Impacto Ambiental sobre el Plan Parcial «Eras de Arriba».
-Y, por vía indirecta, contra la Modificación nº 2 de las Normas Urbanísticas Municipales de Casla, aprobada por la Comisión Territorial de Urbanismo de Segovia el 19 de noviembre de 2012.
A través de este Plan Parcial se estaría ordenando y desarrollando un sector de suelo urbanizable de uso residencial.
Los motivos que sustentan el recurso de la recurrente son variados. En resumen, entre otros motivos, se hallan lo siguientes:
-Que el área del Plan Parcial impugnado se encuentra dentro del Parque Natural de la Sierra de Guadarrama. Además, también se encuentra incluido en un ámbito declarado como Zona de Especial Conservación, conformante, por tanto, de Red Natura 2000.
-Que no se ha justificado adecuadamente la existencia de recursos hídricos para dar servicio al Plan Parcial. No quedaría garantizada la resolución completa del ciclo del agua.
-El Plan Parcial no contiene el Informe o memoria de sostenibilidad económica.
-La Declaración de Impacto Ambiental tendría que ser anulada por cuanto esta habría caducado.
-Además, se alegan varios vicios de la Modificación de las Normas Urbanísticas (recurrida por vía indirecta), tales como la ausencia de evaluación ambiental estratégica; la falta de justificación de la necesidad de suelo urbano en la memoria de la Modificación y que el suelo debería haber sido clasificado como suelo no urbanizable, al estar incluidos los terrenos en Red Natura 2000.
La sentencia objeto de comentario puede dividirse en dos partes. Una primera referenciada a la impugnación directa tanto del Plan Parcial como de la Declaración de Impacto Ambiental; y una segunda, relativa al recurso indirecto contra la Modificación, aprobada en 2012, de las Normas Urbanísticas del municipio.
1.- Comienzo el análisis de la sentencia en sentido inverso a los fundamentos de derecho, esto es, con la impugnación indirecta de la Modificación nº 2 de las Normas Urbanísticas Municipales de Casla, aprobadas en 2012. Al respecto, comienza constatando la Sala la relación jerárquica entre esta Modificación de las Normas Urbanísticas impugnadas indirectamente y el Plan Parcial sí impugnado directamente.
Pues bien, la primera de las alegaciones efectuadas contra esta Modificación de 2012 es la concerniente a la ausencia de evaluación ambiental estratégica. A juicio de la Sala se trataría esta ausencia de un vicio procedimental, que no cabría alegar de forma indirecta, citando para ello jurisprudencia en tal sentido.
Por estas mismas razones acerca de la naturaleza del recurso indirecto, desestima la Sala la alegación basada en la falta de justificación de la necesidad de suelo urbano en la Memoria de la Modificación Puntual.
Por último, en relación a esta impugnación indirecta de la Modificación de las Normas Urbanísticas, queda resolver la alegación fundamentada en la incorrecta clasificación del ámbito, habida cuenta de su integración en Red Natura 2000.
A este respecto, la Sala analiza el iter temporal que acaece en el supuesto, constatando que en la fecha de aprobación de la Modificación, era posible la clasificación del ámbito como suelo urbanizable, porque así lo permitía el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del espacio natural Sierra de Guadarrama. Es por ello que en la sentencia se omite el análisis sobre su legalidad actual, pese a su integración en Red Natura 2000 y la entrada en vigor del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre). De esta manera, el análisis sobre la legalidad del desarrollo del sector de suelo urbanizable residencial la pospone al momento en que se vuelva a efectuar la Declaración de Impacto Ambiental del Plan Parcial, al quedar anulado este instrumento tal y como señalo a continuación.
En consecuencia, la Sala “salva” la legalidad de la Modificación de las Normas Urbanísticas, aprobada en 2012, impugnadas de forma indirecta. Esto es, mantiene la clasificación como suelo urbanizable residencial del ámbito.
2.- En lo referente a la impugnación directa tanto del Plan Parcial como de la Declaración de Impacto Ambiental, la Sala rechaza la alegación concerniente a la insuficiencia de recursos hídricos, al entender que el nuevo número de habitantes que se establecerían en el ámbito, mayoritariamente residirían en el municipio en los meses de verano, considerando acreditado el suministro suficiente de agua habida cuenta de los Informes existentes en el expediente.
En cuanto a la ausencia de informe económico, en este caso la Sala sí que constata que el incluido en el expediente no es suficiente, debido a su inconcreción, por lo que se admite este motivo del recurso.
Por último, en cuanto afecta a la caducidad de la Declaración de Impacto Ambiental, la Sala comprueba que efectivamente ha transcurrido el plazo de cuatro años entre su aprobación y la ejecución material del Plan Parcial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental. De esta manera, se declara la nulidad del Plan Parcial.
Destacamos los siguientes extractos:
“Igual criterio sigue la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Canarias, Sede Las Palmas de Gran Canaria, como recoge en su sentencia 20/2015, de 12 de febrero, dictada en recurso 359/2010:
“La entidad demandante incluye entre los motivos de impugnación indirecta del Plan General, el hecho de no haberse sometido al procedimiento de evaluación ambiental estratégica. Existe un equivocado concepto de la impugnación indirecta de los planes.
Ciertamente la impugnación de las disposiciones reglamentarias ante la jurisdicción contencioso-administrativa puede ser directa o indirecta. En el recurso directo se puede cuestionar la legalidad tanto del contenido de la disposición general como invocar cualquier tipo de infracción, formal o material, que puede afectar, por tanto, a la regularidad del procedimiento de elaboración.
Por el contrario, en el recurso indirecto se impugna directamente un acto administrativo, — o en su caso una disposición de inferior rango–, porque la norma reglamentaria que le proporciona cobertura no es conforme a Derecho. Es decir, se impugna el acto o la disposición recurrida de modo directo, fundado en la ilegalidad de la disposición.
Por tanto, la esencia del recurso indirecto es que el vicio del que adolece el acto o la disposición recurrida directamente tiene su origen, su raíz, su fundamento jurídico, en la ilegalidad de la norma reglamentaria que le presta cobertura. De modo que anulado el acto o disposición que se impugna de modo directo, — el acto de la Comisión de Valoración–, no se puede analizar luego la norma reglamentaria de cobertura –plan general– desvinculada de su aplicación, y ajena, por tanto, a la proyección de los vicios de ilegalidad de la norma indirectamente impugnada sobre un acto u otra disposición de inferior rango.
En tal sentido la jurisprudencia — por todas la Sentencia de 6 de noviembre de 2009 recurso de casación nº 4543/2005 –, viene declarando , en aplicación e interpretación de los artículos 26 y 27 de la LCJA, que la impugnación indirecta de un plan general no puede tener la misma naturaleza y extensión que la impugnación directa, pues ha de estar vinculada, o en conexión directa, con la norma o acto de aplicación que se impugna directamente en el recurso contencioso administrativo y los vicios de nulidad que se le atribuyen. Dicho de otro modo, el vicio o defecto que se atribuye al acto o norma impugnada directamente ha de proceder, o tener su génesis, en la norma de cobertura impugnada indirectamente, de modo que la impugnación indirecta no abre el recurso a cualquier otra infracción desvinculada o desconectada de la infracción denunciada como motivo de nulidad del acto impugnado.
Por ello, con motivo de la impugnación indirecta de una disposición general, no pueden invocarse los vicios formales acaecidos en su elaboración. La impugnación de tales defectos de procedimiento, — como la ausencia de evaluación ambiental–, tiene su sede natural en los recursos directos interpuestos contra las mismas, dentro de los plazos legalmente establecidos. De modo que el indirecto esencialmente está llamado a depurar los vicios sustantivos o de ilegalidad material en que pudieran haber incurrido las normas reglamentarias de cobertura y que haya proyectado tal disconformidad con el ordenamiento jurídico a los actos de aplicación o las disposiciones inferiores”.
Este criterio es también mantenido por esta Sala, que considera que es un defecto procedimental de carácter formal que no puede ser objeto de impugnación indirecta”.
“El otro motivo de impugnación indirecta de la Modificación es que este suelo debe estar clasificado como suelo rústico con protección natural, atendiendo a las distintas figuras de protección que sobre él concurren, especialmente el estar incluido este terreno en la Red Natura 2000. Es indudable que nos encontramos ante un posible supuesto de ilegalidad material; ahora bien, para entrar a resolver sobre la posible nulidad de esta Modificación por la vía indirecta, se debe tener en cuenta que, como norma general, la causa de nulidad debe concurrir en el momento de su aprobación, no posteriormente, en cuyo caso lo que procede es seguir los trámites de la “revisión” o de la “modificación” de las Normas Urbanísticas Municipales (artículos 57 y 58 de la Ley de Urbanismo). Por ello, para poder considerar realmente la posible impugnación de esta Modificación se debe atender a si la causa de nulidad concurría al momento de aprobarse la Modificación, sin perjuicio de que en ningún caso pueda aprobarse un plan parcial en base a unas normas si al momento de aprobarse este plan parcial estas normas no se ajustan a la legalidad en algún punto que sea determinante para la aprobación del plan parcial en la forma en que se apruebe; ahora bien, para que proceda declarar la nulidad de estas normas(en este caso de la Modificación) por vía indirecta cuando esta causa de nulidad no concurría al momento de aprobarse, es preciso que sea esta causa de nulidad la determinante de nulidad del plan parcial al que las normas dan cobertura. En el caso de que proceda la nulidad del plan parcial por otros motivos, como es el presente supuesto, el trámite a seguir no es la vía de la impugnación indirecta para conseguir ajustar las normas urbanísticas a la legalidad vigente, sino que el trámite es el de la modificación de estas normas urbanísticas, con la finalidad de adaptar las mismas a la nueva legislación.
Partiendo de lo dicho anteriormente, dado que, como ya hemos dicho anteriormente, procede declarar la nulidad del plan parcial por otros motivos, no es posible entrar a resolver en este momento por vía indirecta si la Modificación aprobada en el año 2012 debe declararse nula en virtud de normativa que ha entrado en vigor con posterioridad a esta aprobación.
Es indudable que se debe clasificar como suelo rústico aquel terreno sometido a algún régimen especial de protección incompatible con su urbanización, conforme a la legislación de ordenación del territorio o a la normativa sectorial, y así el artículo 15 de la Ley 5/99, que, lógicamente, vuelve a recoger el Reglamento de Urbanismo en su artículo 30. Indicado lo anterior, no cabe la menor duda de que cuando se aprobó la modificación puntual, en el año 2012, este suelo ya gozaba de una adecuada protección por la normativa sectorial, como es la Ley 42/2007, ahora bien, esto no implicaba que no pudiese declararse suelo urbanizable: este terreno, a los efectos de protección medioambiental, al momento de aprobarse esta Modificación que ahora se impugna por vía indirecta, estaba regulado por el Decreto 4/2010, de 14 de enero, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Espacio Natural «Sierra de Guadarrama» (Segovia y Ávila)(Publicado en BOCL núm. 12 de 20 de Enero de 2010). Este Decreto permitía la posibilidad de abarcar suelo urbano y urbanizable dentro del ámbito o del Espacio Natural, y así definía en su artículo c) las Zonas de Uso General: ” Se incluyen aquí los terrenos ocupados por los núcleos urbanos, los destinados por el planeamiento territorial a albergar usos urbanos, y excepcionalmente otros terrenos consolidados por la edificación. En estas zonas se desarrollan la mayor parte de los usos constructivos de cualquier tipo, tanto residenciales como deservicios o industriales”; concretándolo en su artículo dieciséis. Si ya antes de esta Modificación las Normas Urbanísticas Municipales clasificaban este terreno como urbanizable (no delimitado), puede mantenerse esta clasificación aun con la vigencia de este Decreto 4/2010, sin que conste se haya practicado prueba alguna para considerar que este concreto espacio que ocupa el plan parcial no pueda mantener esta clasificación al momento de aprobarse esta Modificación.
Distinto es que ahora pueda mantenerse esta clasificación, atendiendo a la regulación contenida por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, pero esta es una cuestión que deberá adecuadamente estudiarse al realizar el correspondiente estudio de impacto ambiental a que debe someterse el plan parcial, con la correspondiente declaración de impacto ambiental (ya que la actual se declara caducada en esta sentencia), y ello por cuanto que no es determinante para la declaración de nulidad de la resolución que aprueba el plan parcial aquí impugnado, pues se basa esta nulidad en la carencia de otras exigencias imprescindibles para que se pueda acordar la aprobación del plan parcial. No concurriendo causa de nulidad en la Modificación impugnada de forma indirecta al momento de su aprobación, y no siendo causa justificada de la nulidad del plan parcial las posibles causas de nulidad alegadas por la parte respecto de la Modificación, no procede declarar la nulidad por vía indirecta, sino que lo precede, en su caso, es modificar las Normas Urbanísticas Municipales”.
“Por tanto, está claro que la declaración de impacto ambiental ha perdido su vigencia cesando en la producción de los efectos que le son propios, debiendo el promotor iniciar nuevamente el trámite de evaluación de impacto ambiental. Sin duda el promotor pudo solicitar una prórroga de vigencia de la declaración de impacto ambiental, pero no consta que haya solicitado esta prórroga, y lo cierto es que ya ha trascurrido el plazo de 4 años, debiéndose haber solicitado la prórroga, lógicamente, antes de expirar el plazo de los 4 años.
Esta caducidad de la declaración de impacto ambiental lleva como consecuencia que concurra defecto esencial, como es precisamente esta declaración, que ocasiona la nulidad del Plan Parcial”.
“Este contenido no es sino una generalidad y un manifiesto de intenciones, que en nada tiene que ver con lo que debe ser el contenido de un estudio económico, en donde se debe precisar, con carácter técnico, los gastos que ocasiona el Plan Parcial con indicación de los conceptos que ocasionan estos gastos, los ingresos previstos para sufragar estos gastos, la financiación para sufragar los mismos, con un estudio en particular sobre el impacto de esta actuación en la hacienda pública del Ayuntamiento.
La STS de 29 de septiembre de 2011 (RC 1238/2008) ha insistido en que <<La jurisprudencia de esta señala que la exigencia del estudio económico financiero es inconcusa en las leyes urbanísticas, que lo imponen en toda clase de instrumentos de planeamiento. También, hemos señalado que el alcance y especificidad del estudio económico financiero es distinto en función del instrumento de planeamiento de que se trate, siendo más genérico en el caso de instrumentos de ordenación general -papel que desempeñan las Normas Subsidiarias-mientras que los Planes Parciales y Especiales ha de concretar con mayor grado de precisión los medios o recursos de los que se dispone y realizar una singularizada adscripción de los mismos a la ejecución de la ordenación prevista>>.
Con el contenido indicado la única conclusión a la que cabe llegar es que no existe documento alguno de estudio económico en este Plan Parcial”.
Comentario del Autor:
Una nueva anulación de un instrumento urbanístico de la que se vuelve a dar cuenta en esta REVISTA. En esta ocasión, el fundamento principal de la nulidad viene dada por la caducidad de la Declaración de Impacto Ambiental efectuada sobre el Plan Parcial.
Más allá de esta cuestión, quisiera destacar una peculiaridad del caso, referente a que el ámbito planificado estaría encuadrado dentro de Red Natura 2000. Más allá de cuestiones procedimentales que concurren para la no anulación de la Modificación de las Normas Urbanísticas (tal y como se ha explicado en el Resumen), lo cierto es que el desarrollo del suelo urbanizable va a quedar (jurídicamente) en entredicho.
En este sentido, como he expuesto, la Sala decide no anular la Modificación de las Normas Urbanísticas, que son las que al fin y al cabo clasificaron el suelo como urbanizable residencial, al entender que la aprobación de este instrumento era anterior a la entrada en vigor de la norma que determinaría la clasificación automática como suelo no urbanizable especial por causa de su inclusión en Natura 2000. Dicho de otro modo, la clasificación como suelo urbanizable residencial del ámbito queda intacta.
Derivado de lo anterior, en el Plan Parcial que será necesario aprobar para sustituir al ahora anulado, es donde se podrán detectar las incongruencias entre el desarrollo urbanístico y los valores naturales concurrentes, todo ello a través del Estudio de Impacto Ambiental, tal y como señala la Sala.
Ciertamente, como tuve ocasión de comentar en otro momento en esta REVISTA con citas del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional, lo natural cuando se trata de suelos incluidos en Red Natura 2000, es su clasificación como suelo no urbanizable especial. Y sólo en aquellos ámbitos ya desarrollados, suelo urbano, podría admitirse tal clasificación aun estando incluidos en la Red (caso de la ciudad de Cáceres, por ejemplo).
Distinto es el caso que nos ocupa, pues aun siendo válida la clasificación como suelo urbanizable residencial contenida en las Normas Urbanísticas del municipio, hay que recordar que los suelos no están ni jurídica ni físicamente desarrollados (hace falta el Plan Parcial y su ejecución material). Todo un galimatías jurídico cuyo desenlace se deja a la posterior tramitación de un nuevo Estudio de Impacto Ambiental. Veremos cómo se resuelve.
Enlace web: Sentencia STSJ CL 651/2021 del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos) de 19 de febrero de 2021.
