Sentencia del Tribunal Supremo, de 5 de mayo 2021 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5, Ponente: Octavio Juan Herrero Pina)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: STS 1660/2021 – ECLI:ES:TS:2021:1660
Palabras clave: Pesca. Cuotas. Buques. Criterios de reparto. Caladeros.
Resumen:
La Sala examina el recurso de casación interpuesto por la mercantil “ARMADORA PARLEROS, S.L.”, contra la sentencia de 16 de noviembre de 2018, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional que conoció del recurso formulado contra la Orden AAA/2534/2015, de 17 de noviembre, por la que se establece el Plan de gestión para los buques de los censos del Caladero Nacional del Cantábrico y Noroeste. Han sido partes recurridas el Abogado del Estado y la Asociación de Armadores de Buques de Pesca de Marín, la Asociación Provincial de Armadores de Buques de Pesca del Litoral Español y Sur de Portugal (ARPOSUR) y las mercantiles Pesquerías Riveirenses, S.L., Unión Marina, S.L. y Pesqueras Santander, S.L.
La pretensión principal de la recurrente es que los criterios de reparto de las posibilidades de pesca entre buques y grupos de buques establecidos en el artículo 27.3º de la Ley 3/2001 de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado (LP), sean de obligada y equivalente aplicación y, por tanto, incompatibles con una asignación lineal de las posibilidades de pesca tal y como se prevé en la Orden impugnada. Por tanto, interesa que se declare la nulidad, y subsidiariamente se anulen, el artículo 2 y el anexo X de la Orden AAA/2534/2015.
Los criterios de reparto previstos en el artículo 27.3º y que la recurrente entiende no han sido respetados, son los siguientes: a) La actividad pesquera desarrollada históricamente, cifrada en volumen de capturas, esfuerzo de pesca, tiempo o presencia en zona, en cada caso. b) Sus características técnicas. c) Los demás parámetros del buque, así como otras posibilidades de pesca de que disponga, que optimicen la actividad del conjunto de la flota.
El Abogado del Estado considera que la limitación prevista en el citado precepto de la Ley 3/2001 se refiere a que la decisión debe basarse en alguno de los criterios apuntados, no en la totalidad de ellos.
Por su parte, las entidades que se personan como recurridas, entienden que la conclusión que dimana de la sentencia impugnada es que la asignación lineal es el resultado de la aplicación de los criterios de reparto fijados en la LP, lo que resulta conforme a Derecho. Se añade que la distribución de las posibilidades de pesca también es el resultado de las intensas negociaciones y acuerdos alcanzados con el sector pesquero, en las numeras reuniones que mantuvo la Administración para la elaboración de la Orden.
La cuestión de interés casacional que se plantea consiste en “determinar si los criterios de reparto de las posibilidades de pesca entre buques o grupos de buques habituales en la pesquería establecidos en el artículo 27.3 de la Ley 3/2001 de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado, son de obligada y equivalente aplicación o resultan compatibles con una asignación lineal, total o parcial, de las posibilidades de pesca”.
Adelantamos la respuesta del Alto Tribunal en el sentido de que el establecimiento de los criterios previstos en el artículo 27.3 no excluye que se complete con la consideración de otros criterios a que se refiere la propia Ley y las normas de Derecho Comunitario, “y que tal valoración resulta compatible con la obtención, como resultado motivado y razonable, de una asignación lineal, total o parcial, de las posibilidades de pesca, para concretas modalidades y especies”.
La Sala llega a esta conclusión sobre la base de la interpretación de la normativa aplicable al caso, en cuanto permite tomar en consideración las circunstancias en que se produce el reparto y los criterios idóneos a efectos de alcanzar el resultado más apropiado para su gestión en el momento de efectuar el reparto.
En esta línea, a juicio de la Sala, los criterios de reparto fijados en el artículo 27.3 no tienen carácter exclusivo y excluyente en la asignación.
En cuanto a la consideración de dichos criterios en la Orden impugnada y sobre la base del contenido de su Exposición de Motivos; del Informe del Subdirector General del Caladero Nacional, Aguas Comunitarias y Acuicultura, de 22 de octubre de 2015, en el que se ofrecen las explicaciones de cómo se ha efectuado el reparto y los criterios; y de la nota informativa enviada al Consejo de Estado por el Subdirector General de Pesca el 22 de octubre de 201; la Sala avala su argumentación y, por ende, confirma la sentencia de instancia.
En definitiva, se desestima íntegramente el recurso planteado..
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Los criterios de reparto establecidos en el art. 27.3 se enmarcan en el ejercicio de la actividad administrativa de gestión y control de la actividad pesquera, y responden a la objetivación de la misma, como señala el art. 17 del Reglamento (CE) 1380/2013, de 11 de diciembre, según el cual para las asignaciones de posibilidades de pesca, los Estados miembros aplicarán criterios transparentes y objetivos, incluidos aquellos de carácter medioambiental, social y económico, esforzándose por distribuir equitativamente las cuotas nacionales entre los distintos segmentos de flota teniendo en cuenta la pesca tradicional y artesanal, así como las técnicas de pesca con reducido impacto medioambiental.
Los criterios de distribución de cuotas han de ponerse en relación con los objetivos perseguidos en la adecuada gestión de los recursos pesqueros, que, como se desprende de la normativa citada, ha de atender, como aspectos fundamentales, a la flota existente y dependencia de la misma, la situación de los caladeros, estado de los recursos y objetivos de carácter medioambiental, social y económico, articulando la pesca artesanal y tradicional con la mejora de las técnicas de pesca que reduzcan el impacto medioambiental y garanticen su sostenibilidad (…)”.
“(…) Ha de entenderse que la enunciación de los criterios de reparto efectuada en el art. 27.3 de la Ley 3/2001 no atribuye a los mismos el carácter exclusivo y excluyente en la asignación de cuotas ni una determinada proporción o medida en su valoración, sino que tales criterios han de concurrir con aquellos otros que resulten adecuados para la consecución de los objetivos de la gestión de recursos planificada en cada caso, de manera que la asignación de cuotas ha de ser consecuencia del resultado del correspondiente procedimiento en el que se tomen en consideración la totalidad de los criterios de valoración susceptibles de aplicación y, en consecuencia, el control de legalidad de la potestad administrativa de gestión plasmada en la correspondiente disposición general, vendrá determinada por el ejercicio motivado y razonable de la misma, siguiendo el procedimiento establecido, que lleve a un resultado justificado, razonable y congruente por los objetivos de gestión de los recursos que se persiguen (…)”.
“(…)En cuanto a la consideración de dichos criterios en la Orden AAA/2534/2015, de 17 de noviembre, objeto de impugnación, como señala la Sala de instancia, el preámbulo es significativo cuando describe que: La Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado, establece en su artículo 8 que el titular del Departamento podrá adoptar medidas de regulación del esfuerzo pesquero, encontrándose entre las mismas la limitación del tiempo de actividad pesquera. Asimismo, el artículo 27 contempla la opción de distribución de posibilidades de pesca con base en volúmenes de captura o cuota y habilita al titular del Departamento para distribuirlas con objeto de mejorar la gestión y el control de la actividad pesquera. La cuota global adjudicada a España para cada especie se reparte inicialmente entre los distintos caladeros, Cantábrico y Noroeste y Golfo de Cádiz, así como el porcentaje de cuota correspondiente a los buques de la modalidad de arrastre de fondo que faenan en aguas de Portugal (…)”.
“(…) La citada nota informativa de 2015 continúa señalando, en lo que aquí nos interesa, lo siguiente: “Reparto de las cuotas dentro de cada modalidad… Una vez que se han repartido las cuotas INICIALES entre las diferentes modalidades, se hacen los repartos internos para aquellas que tienen cuotas individuales (habrá que tener en cuenta ciertos ajustes que se comentarán más adelante…”, estableciéndose los criterios de las distintas modalidades de pesca: Arrastre de fondo CNW, cerco CNW: cuota de caballa y jurel, palangre de fondo CNW: cuota de merluza, volanta CNW: cuota de merluza, y otros artes distintos de arrastre y cerco: cuotas de caballa y jurel (…)”.
“(…) Frente a la justificación establecida en la Orden AAA/2534/2015 impugnada y las apreciaciones sobre su motivación y legalidad de la Sala de instancia, no puede imponerse ni acogerse la pretensión de nulidad de tal disposición general que se formula por la entidad recurrente, con fundamento en las genéricas alegaciones de la misma, que en ningún momento analiza el alcance de la aplicación de los criterios establecidos en el art. 27.3 de la Ley 3/2001 y la razonabilidad del resultado alcanzado, atendiendo a los datos y circunstancias tomados en consideración y la participación de los agentes representativos del sector, en congruencia con la situación contemplada en el Plan establecido, y menos aún invoca fundadamente falta de motivación o arbitrariedad en el ejercicio de la potestad reglamentaria, que permita su revisión jurisdiccional (…)”.
Comentario de la Autora:
Esta sentencia pone de relieve que aunque la Orden impugnada otorgue una parte del reparto de las cuotas de pesca de determinadas modalidades y especies con un criterio lineal, en modo alguno significa que se aparte de los criterios de distribución determinados en la Ley 3/2001, de 26 de marzo, máxime cuando su aplicación resulta motivada y es conforme con la normativa pesquera comunitaria; al tiempo de considerar también las características técnicas y parámetros de los barcos que faenan en diferentes modalidades.
Por otra parte, en el procedimiento han participado activamente las entidades representativas del sector, de tal manera que se ha alcanzado un acuerdo que garantiza la distribución más adecuada para la gestión de la actividad pesquera en el ámbito objeto del Plan, en el que se incluyen los buques de los Censos del Caladero Nacional del Cantábrico y Noroeste.
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