Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 29 de enero de 2021 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: María Azucena Recio González)
Autora: María Pascual Núñez. Doctoranda en Derecho en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental y en la Universidad a Distancia de Madrid.
Fuente: ROJ: STSJ GAL 643/2021 – ECLI:ES:TSJGAL:2021:643
Palabras clave: Autorizaciones y licencias. Dominio público marítimo-terrestre. Procedimiento sancionador.
Resumen:
El pronunciamiento de autos resuelve la apelación de la Sentencia del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº1 de Pontevedra, de 5 de diciembre de 2019, que estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto frente a la Resolución de la Axencia de Protección da Legalidade Urbanística de la Xunta de Galicia (APLU), de 13 de junio de 2018, desestimatoria del recurso de reposición formulado contra la Resolución de 24 de agosto de 2015, que sancionó a la Asociación apelante al pago de una multa de 298.340,22€ y a la demolición de un complejo residencial compuesto de casetas prefabricadas, caravanas, tiendas de campaña y vías de acceso en zona de servidumbre de protección de costas. La Asociación se limita a impugnar los fundamentos jurídicos referidos a la calificación del uso de las instalaciones como residencial y a la obligación de reposición de la legalidad del terreno a la situación anterior a la comisión de la infracción.
En relación con la calificación del uso de las instalaciones, la Sala determina que el complejo cuenta con una única instalación y con elementos desmontables y fijos que la dotan de un uso residencial. Añade que no se trata de un camping abierto al público, lo que podría justificar su uso dotacional turístico, sino que, por el contrario, se trata de un complejo privado para el uso exclusivo de los miembros de la Asociación.
Agrega que algunos de dichos elementos se ejecutaron clandestinamente, que la finca está íntegramente incluida en la zona de servidumbre de protección de costas, sin autorización para el camping. Asimismo, por remisión a los artículos 25, 92 y 95 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas y la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la interpretación de los precitados artículos 95 y 92 (STS de 11 de julio de 2018) confirma que no ha prescrito la acción de reposición de la legalidad, que el ordenamiento jurídico configura como una obligación derivada de la sanción, pero autónoma de la misma.
Por todo lo anterior, desestima el recurso de la sentencia del Juzgado de lo contencioso-administrativo de 5 de septiembre de 2019.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Lo cierto es que del examen de las actuaciones ha de compartirse, con la sentencia apelada, que las caravanas y demás elementos no fijos están dotados de una permanencia, que se evidencia a la vista de las fotografías y de la lectura del propio recurso de apelación, resultando del examen de las actuaciones que se trata de una única instalación y que el uso a que se destina es el residencial, resultando el mismo prohibido en zona de servidumbre de protección, y que cuenta no solo con elementos desmontables sino con otros que son fijos – piedra, soleras o zonas de baños y servicios-, todo ello, en su conjunto, orientado a un fin residencial. Realmente en las fotografías aportadas resulta difícil apreciar el cierre o las casetas a que se refiere la apelante -en la sentencia recurrida se considera que se ejecutaron tras la entrada en vigor de la ley, de manera clandestina, sin las autorizaciones municipales ni autonómicas-, extremo que no se acredita por la parte apelante. Tratándose de finca incluida en su totalidad dentro de la zona de servidumbre de protección de costas, sin autorización para el camping, y sin que exista límite temporal para exigir la restauración de la legalidad”.
“(…) En este caso y compartiéndose con la resolución recurrida que se trata de un uso residencial o de habitación, privado, así como lúdico-recreativo, ha de entenderse que es incompatible en la zona de servidumbre de protección, no concurriendo tampoco la circunstancia de que se trate de la prestación de servicios necesarios o convenientes para el uso del dominio público marítimo-terrestre; puesto que nos hallamos ante un camping, constituido por elementos que tienen carácter de permanencia”.
“(…) Con relación al fondo y como se refiere en la sentencia apelada, el lindero sur de la parcela coincide con la propia línea del dominio público marítimo terrestre (arena y dunas de la playa de Liméns). Y no se trata de un uso “dotacional turístico” porque no se trata de un “camping” abierto al público sino de un complejo residencial privado para el uso exclusivo de los socios de la entidad demandante.
No resultando acreditado que la infraestructura e instalaciones del complejo residencial se hayan concluido totalmente antes de la entrada en vigor de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas; procede confirmar la sentencia recurrida en cuanto que a su vez confirma la resolución administrativa que acuerda la procedencia de la orden de reposición del terreno a su situación originaria, con la consiguiente demolición de las instalaciones, atendida la circunstancia de que no se ha producido la prescripción de la acción de reposición de la legalidad, conforme a la interpretación que del artículo 95 de la Ley de Costas ha efectuado el Tribunal Supremo -sentencia del Tribunal Supremo de 11 de julio de 2018 (rec. 953/2017) y sentencia de este Tribunal de 14 de enero de 2019(rec. 4251/2018). En la misma decíamos: “El artículo 95 de la Ley 22/1988, 28 julio, de Costas, dispone que “1. Sin perjuicio de la sanción penal o administrativa que se imponga, el infractor estará obligado a la restitución de las cosas y reposición a su estado anterior, con la indemnización de daños irreparables y perjuicios causados, en el plazo que en cada caso se fije en la resolución correspondiente.
Esta obligación prescribirá a los quince años desde que la Administración acuerde su imposición, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 10.2 de esta Ley”.
“(…) En la misma y con relación a los artículos 92 y 95 se dice, en síntesis, lo siguiente: “Este precepto, que, en síntesis, establecía la imprescriptibilidad de la citada “facultad de recuperación posesoria” de oficio de los bienes de dominio público marítimo terrestre, se coordinaba con el inciso segundo del artículo 92 de la misma LC que, como sabemos, establecía —para cuando se cometiera una infracción de las previstas en los artículos 90 y 91— la obligación bien de “restitución de las cosas”, bien de “su reposición al estado anterior”. Esta obligación — derivada, pero autónoma de la sanción— tenía que imponerse por la Administración “cualquiera que sea el tiempo transcurrido”, en la resolución con la que se concluía el procedimiento sancionador. Dicho de otra forma, como consecuencia de la comisión de una de las infracciones previstas en los artículos 90 y 91, la Administración tenía que proceder a la imposición de las sanciones correspondientes, si bien con sujeción a los plazos de prescripción que se establecían en el artículo 92.1 (cuatro años para las graves y un año para las leves); pero, al mismo tiempo, la propia Administración de Costas tenía la obligación de imponer la restitución y reposición de las cosas a su estado anterior a la infracción “cualquiera que sea el tiempo transcurrido”, esto es, aunque la infracción hubiere prescrito —y, por tanto, no se impusiera— ”.
“(…) A ello ha de añadirse que los permisos a que se refiere la parte apelante, consisten en una autorización municipal de 1986 para acampar en terreno propio, no es un permiso de cámping del órgano competente, Delegación Provincial de Turismo de la Xunta de Galicia. La autorización igualmente municipal de 1987 lo fue para montar unas tiendas de campaña en terreno de su propiedad en época de verano. Igual que el permiso de acampada libre en 1988. De forma que ello no coincide con las instalaciones objeto de autos. Y como se observa en las fotografías obrantes en las actuaciones, y tal y como se refiere en el informe de la Inspección urbanística, entre 1989 y 2014, ya estando en vigor la Ley de Costas de 1988, se ha ido realizando una constante intervención en la parcela en zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre -franja de 100 metros contados desde el límite interior de la ribera del mar (…)”.
“(…) Y con relación a que la delimitación de la línea de servidumbre de protección de 100 metros establecida en el artículo 23.1 de la Ley 22/1988 de Costas no se haya concretado sobre el terreno hasta el año 1995, con la aprobación del deslinde de la zona conforme a dicha Ley -y al margen de las alegaciones sobre la posible reducción a 20 metros, que no consta que se haya llevado a cabo-, lo cierto es que las obras e instalaciones del cámping no estaban finalizadas, puesto que la finalización es posterior a la entrada en vigor de la Ley de Costas. Y las actuaciones denunciadas no cuentan con autorización del órgano competente en materia de Costas, que exige la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, según el informe del Servicio de Urbanismo de Pontevedra de la Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras de 15 de diciembre de 2011. En cualquier caso, y con relación a que cuenten con licencia, lo cierto es que cada Administración actúa dentro de sus respectivas competencias, en este caso las autonómicas, sin que se esté procediendo a la revisión de licencia alguna. Tal y como indica la sentencia apelada sobre las autorizaciones aportadas en vía administrativa: “…se refieren únicamente a parte de un muro, a la instalación de una tienda de campaña en “camping libre” durante una temporada que ya transcurrió tiempo atrás, etc. En ningún caso autorizaron la implantación del cámping de uso residencial privativo al que finalmente se destinó la parcela”.
Comentario de la Autora:
El pronunciamiento que traemos a colación es relevante a efectos ambientales por confirmar la interpretación jurisprudencial de los artículos 95 y 92 de la Ley de Costas sobre el plazo de prescripción de las sanciones en relación con la obligación de reposición de las cosas al estado anterior, en el sentido de que se tratan de obligaciones autónomas y que, por tanto, el plazo de prescripción de las sanciones previsto en la norma no es aplicable a la obligación de restitución.
En este supuesto, nos encontramos ante una Asociación que viene realizando una ocupación de carácter privativo del dominio público marítimo terrestre, carente de todas las habilitaciones precisas, mediante la instalación de elementos destinados a uso residencial.
Enlace web: Sentencia STSJ GAL 643/2021 del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 29 de enero.
