Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Segunda), de 4 de marzo de 2021, asuntos acumulados C‑473/19 y C‑474/19, por la que se resuelven las cuestiones prejudiciales en relación con las Directivas 92/43/CEE, de hábitats y 2009/147/CE, de aves silvestres
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Segunda), de 4 de marzo de 2021, asuntos acumulados C‑473/19 y C‑474/19
Temas clave: Hábitats. Aves silvestres. Principio de cautela. Estado de conservación.
Resumen:
La solicitud de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación la Directiva 92/43/CEE de hábitats (artículo 12.1) y de la Directiva 2009/147/CE, de aves (artículo 5).
Se presentan en el contexto de sendos litigios entre, por una parte, varias asociaciones ambientalistas suecas (la Asociación para la Protección de los Bosques, la Asociación para la Protección de la Naturaleza de Härryda, y la Asociación de Ornitología de Gotemburgo) y, por otra, la Junta Administrativa Regional de Västra Götaland, Suecia., en relación con una decisión de esta Junta de no actuar contra una notificación de tala definitiva relativa a una zona forestal hábitat natural de especies protegidas por la Ordenanza sobre la Protección de las Especies y situada en el municipio de Härryda (Suecia).
La Agencia Forestal emitió un dictamen sobre las medidas de precaución recomendadas en este caso concreto y estimó que, en la medida en que se siguiera su dictamen, la actividad descrita en dicha notificación no era contraria a ninguna de las prohibiciones establecidas en la Ordenanza sobre la Protección de las Especies.
La Junta Administrativa Regional de Västra Götaland decidió que no procedía examinar la necesidad de una exención de aplicación de la Ordenanza sobre la Protección de las Especies, lo que supone que la actividad proyectada, siempre que tuviera en cuenta las medidas de precaución recomendadas en el dictamen de la Agencia Forestal mencionado, no era contraria a ninguna de dichas prohibiciones. Las demandantes en los litigios principales interpusieron entonces ante el órgano jurisdiccional remitente un recurso contra esta resolución de la Junta Administrativa Regional de Västra Götaland de no adoptar medidas de control.
Para su resolución el órgano jurisdiccional sueco plantea una serie de cuestiones prejudiciales al respecto.
Destacamos los siguientes extractos:
Primera cuestión prejudicial
31.Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si el artículo 5 de la Directiva sobre las aves debe interpretarse en el sentido de que se opone a una práctica nacional con arreglo a la cual las prohibiciones establecidas en dicha disposición solo abarcan las especies incluidas en la lista del anexo I de dicha Directiva, las que se encuentran en peligro a un determinado nivel o las que sufren un declive a largo plazo de la población.
33.Procede señalar, en primer lugar, que, según los propios términos del artículo 5 de la Directiva sobre las aves, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 7 y 9 de esta, los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para establecer un régimen general de protección de todas las especies de aves contempladas en el artículo 1 de esta Directiva, que incluirá, en particular, las prohibiciones establecidas en dicho artículo 5.
36.(…) la aplicación de las prohibiciones contempladas en esta disposición no está reservada en absoluto a las especies incluidas en la lista del anexo I de la Directiva, las que se encuentran en peligro a un determinado nivel, o las que sufren un declive a largo plazo de la población.
39.Como se desprende de los considerandos 3 a 5 de la Directiva sobre las aves, una gran cantidad de especies de aves que viven normalmente en estado salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros padecen de una regresión en su población que constituye un grave peligro para la conservación del medio natural. Por lo tanto, la conservación de tales especies de aves, que son en gran parte especies migratorias y que constituyen, por ende, un patrimonio común, es necesaria para alcanzar los objetivos de la Unión en términos de desarrollo sostenible y de mejora de las condiciones de vida.
44.(…) como señaló la Abogada General en el punto 44 de sus conclusiones, a los efectos del artículo 5 de la Directiva sobre las aves es indiferente que las especies de aves estén incluidas en el anexo I de dicha Directiva, que estén amenazadas a cualquier nivel o que su población sea decreciente a largo plazo.
45.Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 5 de la Directiva sobre las aves debe interpretarse en el sentido de que se opone a una práctica nacional con arreglo a la cual las prohibiciones establecidas en dicha disposición solo abarcan las especies incluidas en la lista del anexo I de dicha Directiva, las que se encuentran en peligro a un determinado nivel o las que sufren un declive a largo plazo de la población.
Sobre la segunda cuestión prejudicial
49.(…) mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 12, apartado 1, letras a) a c), de la Directiva sobre los hábitats debe interpretarse en el sentido de que, por una parte, se opone a una práctica nacional según la cual, en caso de que una actividad humana, como una medida de explotación forestal o de ordenación del territorio, no tenga claramente como objetivo la muerte o la perturbación de especies animales, las prohibiciones establecidas en esa disposición solo se aplican si hay riesgo de que dicha actividad cause un perjuicio en el estado de conservación de las especies de que se trate, y de que, por otra parte, la protección ofrecida por la referida disposición deja de aplicarse a las especies que hayan alcanzado un estado de conservación favorable.
53.(…) las prohibiciones que figuran en el artículo 12, apartado 1, letras a) a c), de la Directiva sobre los hábitats pueden aplicarse a una actividad, como una medida de explotación forestal o de ordenación del territorio, que no tenga claramente como objetivo la captura o la muerte, la perturbación de especies animales o la destrucción o la recogida intencionales de huevos.
57.(…) la aplicación del régimen de protección establecido en el artículo 12, apartado 1, letras a) a c), de la Directiva sobre los hábitats no está supeditada al requisito de que una actividad determinada pueda tener una incidencia negativa en el estado de conservación de la especie animal de que se trate.
60.(…) supeditar la aplicabilidad de las prohibiciones establecidas en el artículo 12, apartado 1, letras a) a c), de la Directiva sobre los hábitats al riesgo de que la actividad de que se trate cause un perjuicio en el estado de conservación de la especie en cuestión podría dar lugar a una elusión del examen previsto en virtud del artículo 16 de dicha Directiva y privaría así de su eficacia a dicho artículo, así como a las excepciones y condiciones restrictivas que de él se derivan. Tal interpretación no puede considerarse conforme con los principios de cautela y de acción preventiva recordados en el apartado 38 de la presente sentencia, ni con el mayor nivel de protección de los especímenes de las especies animales y de los huevos a que se refiere el artículo 12, apartado 1, letras a) a c), de dicha Directiva.
65.Por lo tanto, de dichos objetivos se desprende asimismo que, en la medida en que la Directiva sobre los hábitats tiene también por objeto el «mantenimiento» de un estado de conservación favorable, procede considerar que las especies que han alcanzado tal estado de conservación deben protegerse contra cualquier deterioro de dicho estado.
66.Por consiguiente, procede declarar que el artículo 12, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats no puede interpretarse en el sentido de que la protección que esta disposición prevé deje de aplicarse a las especies que hayan alcanzado un estado de conservación favorable.
67.En consecuencia, a efectos de la aplicación del artículo 12, apartado 1, letras a) a c), de dicha Directiva, corresponde al órgano jurisdiccional remitente examinar, en particular, si las especies animales a las que se aplica dicha Directiva, como las mencionadas en las peticiones de decisión prejudicial, están presentes en la zona de tala de que se trata en los litigios principales.
75.En tales circunstancias, procede recordar que el cumplimiento del artículo 12, apartado 1, letras a) a c), de la Directiva sobre los hábitats obliga a los Estados miembros no solamente a adoptar un marco normativo completo, sino también a ejecutar medidas concretas y específicas de protección. Del mismo modo, el sistema de protección rigurosa supone la adopción de medidas coherentes y coordinadas de carácter preventivo. Por tanto, tal sistema de protección rigurosa debe permitir evitar efectivamente las agresiones a las especies animales protegidas enunciadas en dicha disposición (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de junio de 2020, Alianța pentru combaterea abuzurilor, C‑88/19, apartado 23 y jurisprudencia citada).
77.Por lo tanto, corresponderá al órgano jurisdiccional remitente comprobar si las medidas de explotación forestal como las controvertidas en los litigios principales se basan en un enfoque preventivo que tenga en cuenta las necesidades de conservación de las especies de que se trata y si se planifican y ejecutan de modo que no infrinjan las prohibiciones derivadas del artículo 12, apartado 1, letras a) a c), de la Directiva sobre los hábitats, tomando en consideración, como se desprende del artículo 2, apartado 3, de dicha Directiva, las exigencias económicas, sociales, culturales, regionales y locales.
78.Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 12, apartado 1, letras a) a c), de la Directiva sobre los hábitats debe interpretarse en el sentido de que, por una parte, se opone a una práctica nacional según la cual, en caso de que una actividad humana, como una medida de explotación forestal o de ordenación del territorio, no tenga claramente como objetivo la muerte o la perturbación de especies animales, las prohibiciones establecidas en esa disposición solo se aplican si hay riesgo de que dicha actividad cause un perjuicio en el estado de conservación de las especies de que se trate, y de que, por otra parte, la protección ofrecida por la referida disposición no deja de aplicarse a las especies que hayan alcanzado un estado de conservación favorable.
Sobre la Cuarta cuestión prejudicial.
79.Mediante su cuarta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 12, apartado 1, letra d), de la Directiva sobre los hábitats debe interpretarse en el sentido de que se opone a una práctica nacional conforme a la cual, a pesar de que las medidas preventivas no impidan la pérdida de funcionalidad ecológica del hábitat natural de la especie de que se trate en una zona concreta, ya sea por daño, destrucción o deterioro, directa o indirectamente, de forma aislada o acumulativa, solo se impone la prohibición establecida en dicha disposición en caso de que sea probable que se deteriore el estado de conservación de la especie.
82.El Tribunal de Justicia ya ha declarado respecto a este sistema de protección rigurosa que los actos contemplados en dicha disposición no son solo los actos intencionados, sino también los que no lo son. Al no limitar la prohibición prevista en el artículo 12, apartado 1, letra d), de la Directiva sobre los hábitats a los actos intencionados, al contrario de lo que ha hecho respecto de los actos contemplados en el artículo 12, apartado 1, letras a) a c), de dicha Directiva, el legislador de la Unión ha demostrado su voluntad de conferir a los lugares de reproducción o a las zonas de descanso una mayor protección contra los actos que puedan causar su deterioro o su destrucción [sentencia de 2 de julio de 2020, Magistrat der Stadt Wien (Hámster común), C‑477/19, apartado 27 y jurisprudencia citada].
88.(…) la Directiva se opone a una práctica nacional conforme a la cual, a pesar de que las medidas preventivas no impidan la pérdida de funcionalidad ecológica del hábitat natural de la especie de que se trate en una zona concreta, ya sea por daño, destrucción o deterioro, directa o indirectamente, de forma aislada o acumulativa, solo se impone la prohibición establecida en dicha disposición en caso de que sea probable que se deteriore el estado de conservación de la especie.
Comentario del Autor:
El TJUE realiza una interpretación proteccionista de las Directivas de hábitats y aves respondiendo a cada una de las cuestiones prejudiciales planteadas por la jurisdicción sueca, en aplicación del principio de cautela. Así afirma que no es acorde a la Directiva de aves una práctica nacional con arreglo a la cual las prohibiciones establecidas en dicha disposición solo abarquen las especies incluidas en la lista del anexo I Directiva de aves. Del mismo modo, también la Directiva de hábitats se opone a la práctica nacional de que en caso de que una actividad humana no tenga claramente como objetivo la perturbación de especies animales (como es el caso que se enjuicia), las prohibiciones establecidas en esa Directiva solo se apliquen si hay riesgo de que dicha actividad cause un perjuicio en el estado de conservación de las especies de que se trate, y de que, por otra parte, la protección ofrecida por la Directiva de hábitats no deja de aplicarse a las especies que hayan alcanzado un estado de conservación favorable.
Estas consideraciones complican aún más sin duda cualquier proyecto que pueda afectar a espacios naturales, ya afecte o no a especies de la Lista I y cualquiera que sea su finalidad, con base en el principio de cautela.
