Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), de 20 de noviembre de 2020, Sección 1, (Ponente: José Matías Alonso Millán)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ CL 3923/2020 – ECLI: ES: TSJCL:2020:3923
Palabras clave: Planeamiento urbanístico. Suelo urbanizable. Suelo rústico con protección natural. Urbanismo. Ordenación del territorio. Red Natura 2000. “Sierra de Guadarrama”. Motivación. Memoria Vinculante. Interés público. Protecciones territoriales y sectoriales. Informe de telecomunicaciones. Información. Propietarios. Personas interesadas.
Resumen:
La Sala resuelve el recurso contencioso-administrativo formulado por un particular frente a la Orden FYM/338/2019, de 25 de marzo de 2019, de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León, por la que se aprueba definitivamente la modificación núm. 15 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal de Palazuelos de Eresma (Segovia), relativa al sector de suelo urbanizable “Gamones”.
Es parte demandada la Junta de Castilla y León; y codemandada la Asociación Ecologistas en Acción de Segovia.
La cuestión controvertida se ciñe básicamente al contenido de la memoria vinculante de la modificación recurrida, a través de la cual se reclasifica el sector de suelo urbanizable “Gamones” como suelo rústico con protección natural, en atención a sus valores ambientales, a las previsiones de los instrumentos de ordenación del territorio y a la normativa sectorial y urbanística vigente.
En opinión de la actora, este cambio de clasificación carece de motivación, por cuanto en el sector “Gamones” no existen protecciones territoriales ni sectoriales. De hecho, la actuación se informó favorablemente a través de la resolución de 27 de mayo de 2004 de la Consejería de Medio Ambiente pese a estar incluida la zona en el ámbito de la “Sierra de Guadarrama”.
En la misma línea de impugnación, considera que no había transcurrido el plazo para el cumplimiento de los deberes urbanísticos. Añade que la falta de información, concretamente, sobre el informe ambiental estratégico que dio lugar a la Orden, le ha generado indefensión. Finalmente alega la falta de solicitud del informe de telecomunicaciones al amparo del artículo 35 de la ley 9/2014, de 9 de mayo.
La defensa de las demandadas se basa en que las alegaciones de la recurrente no afectan en modo alguno a la validez de la modificación del suelo sino al desarrollo del Plan Parcial. Se considera que ha existido una motivación adecuada y sobradamente conocida por el recurrente; ponen de relieve el régimen de protección al que queda sometido el espacio y la concurrencia de valores ambientales que justifican la categorización del suelo rústico con protección, máxime cuando el suelo resulta innecesario para atender a las necesidades urbanísticas. Se suma el transcurso de los plazos para el cumplimiento de los deberes urbanísticos y la amplia información que ha recibido el actor a lo largo de la tramitación del procedimiento. Por otra parte, alegan que los propietarios de terrenos afectados por una disposición de carácter general no tienen la condición de interesado, en sentido estricto, en los procedimientos ambientales sobre disposiciones de carácter general. Por último, la finalidad de la modificación puntual aprobada ha sido estrictamente la de proteger ambientalmente una porción de territorio incluido en la Red Natura 2000.
Sobre la falta de motivación, la Sala se ampara en la reciente sentencia del Tribunal Supremo de 21 de octubre de 2020 (recurso de casación número 6895/2018), que resume su jurisprudencia relacionada con la motivación de toda modificación del planeamiento urbanístico y la siempre presente potestad planificadora de la Administración, atendiendo al “ius variandi”.
Siguiendo esta sentencia considera que la modificación impugnada reúne las exigencias de motivación. Para ello, se basa fundamentalmente en el contenido de la memoria vinculante que, a su juicio, reúne todas las exigencias fijadas tanto por la normativa urbanística como por la doctrina que la ha interpretado en orden a la conveniencia de la modificación, acreditando asimismo su interés público. De la memoria se deduce la procedencia de la modificación de la clasificación por cuanto no se llevó a cabo la gestión urbanística prevista en la clasificación inicial de suelo urbanizable; un suelo que ahora reúne indudables características de protección natural y que además ha quedado aislado del suelo urbano y del suelo urbanizable.
En relación con la afirmación del transcurso del plazo máximo establecido para el cumplimiento de los deberes urbanísticos, la Sala considera que este hecho carece de trascendencia en orden a la procedencia de la modificación; que, en su caso, podrá dar lugar a una indemnización, pero nunca a la nulidad de la modificación urbanística.
Asimismo, a través de la propia Memoria, han quedado justificadas las protecciones territoriales y sectoriales en el sector “Gamones”, que incluso son reconocidas tácitamente por la parte actora. De hecho, “nos encontramos dentro del Lugar de Importancia Comunitaria (LIC) y de la Zona de Especial Protección para las Aves (ZEPA) “Sierra de Guadarrama”, por lo que la clasificación es adecuada y se encuentra justificada, cumpliendo el carácter reglado que se le exige”.
Se descarta también el motivo sobre la falta de solicitud del informe de telecomunicaciones en base a que “la Administración urbanística en ningún caso se arroga la competencia estatal, puesto que no emite ningún informe, simplemente manifiesta que esta Modificación no afecta de ninguna forma al despliegue de las redes públicas de comunicaciones electrónicas, por lo que, en atención a esta circunstancia no es preciso solicitar este informe previo”.
Respecto a la alegación sobre la indefensión provocada por la falta de información acerca de la tramitación, resulta innecesario que deba notificarse personalmente a los propietarios esta tramitación, por cuanto lo que se exige es única y exclusivamente la publicidad adecuada, que se ha llevado a cabo en este caso a través de publicaciones oficiales.
En cuanto a la alegada falta de información respecto del trámite relativo a la evaluación ambiental, se alega la vulneración de los artículos 19.1 y 22 de la Ley 21/2013. Para su desestimación, la Sala pone de manifiesto que en el artículo 30.1 se indica que el órgano ambiental consultará a las Administraciones públicas afectadas y a las personas interesadas, poniendo a su disposición el documento ambiental estratégico y el borrador del plan o programa. Y llega a la conclusión que los propietarios no reúnen las características para entender que sean personas interesadas (artículo 5.1.g) ley 21/2013 y artículo 4 de la Ley 39/2015).
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Para resolver la cuestión planteada en estos términos se ha de tener presente que la Administración dispone de un amplio margen de discrecionalidad en el ejercicio de sus competencias en materia de ordenación del territorio y urbanística(…)
En concordancia con estos mandatos constitucionales de genérica aplicación a la actividad de las Administraciones, se deduce que el ejercicio del ius variandi urbanístico debe estar presidido por el respeto a los principios de congruencia, racionalidad y proporcionalidad, y en concreto debe evitar la indeseada discordancia entre la solución elegida y la realidad a la que se aplica.
Obviamente, de lo que llevamos dicho se desprende que tales actuaciones requieren, de una parte, de contundencia y transparencia en la explicación y motivación de los cambios que se realizan, y, de otra, que en tales actuaciones de modificación y cambio no puede existir otra finalidad que la conseguir “con objetividad los intereses generales”, de conformidad con lo establecido en el artículo 103 de la Constitución (…)”.
“(…) La Memoria Vinculante recoge acertadamente todas las exigencias fijadas tanto por la normativa urbanística, como por la doctrina que, en interpretación de esta normativa, fija nuestro Tribunal Supremo:
Realiza una adecuada valoración del modelo de ordenación que proceda, estableciendo las alternativas posibles, e indicando sus ventajas e inconvenientes: Ya el Capítulo I del Título I de esta Memoria comienza indicando que “las Normas Subsidiarias Municipales de Palazuelos de Eresma (Segovia) fueron aprobadas por…, previendo una amplísima superficie de Suelo Urbanizable sin sectorizar que en su mayor parte no se ha desarrollado hasta la fecha, habiendo sido objeto de diversas protecciones sectoriales por el Valor ecológico y paisajístico del término municipal,…”. En el párrafo siguiente se refiere precisamente a este sector objeto de esta Modificación, en el que se indicaba que no se ha ejecutado por su promotor privado. Igualmente se especifica que está incluido en el ámbito del Espacio Natural, Lugar de Importancia Comunitaria (Lic) y Zona de Especial Protección para las Aves (Zepa) “Sierra de Guadarrama”. Dentro del contenido de este primer Título, en el párrafo final de la página 2, se indica que “por efecto de la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 7/2014, el 19 de octubre de 2016 fueron reclasificadas como Suelo Rústico Común 432 hectáreas de Suelo Urbanizable, con capacidad para 14547 viviendas. El Sector “Gamones” ha quedado así completamente aislado del Suelo Urbano y Urbanizable municipal” (…).
En cuanto al interés público, viene recogido expresamente en la Memoria vinculante, en su Capítulo 2:
“La Modificación nº 15 de las NSM de Palazuelos de Eresma posee interés público, puesto que en atención a la alta calidad medioambiental de los terrenos incluidos en su ámbito, reconocida por las diversas figuras de protección que se superponen sobre los mismos y acreditada en el Título III de la presente Memoria, esta los clasifica como Suelo Rústico con Protección Natural con la finalidad de preservarlos de la urbanización, conforme establecen los artículos 15 y 16.1.g) de la LUCyL y 30 y 37 del RUCyL, en coherencia con el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible enunciado en el artículo 3.2 y concretado en los artículos 20.1.a) y 21.2.a) del TRLSRU.
Por otro lado, el Sector de Suelo Urbanizable “Gamones” resulta innecesario para atender las necesidades de suelo residencial del municipio de Palacios de Eresma (…)”.
“(…) Lo cierto es que no se ha presentado prueba alguna que ponga en evidencia algún error que se cometa en la Memoria Vinculante, que en su Título II recoge que confluyen en el ámbito las siguientes protecciones territoriales y sectoriales:
“a) Paisaje Valioso PV 04 “Piedemonte de Cigüiñuela-Eresma” catalogado por las Directrices de Ordenación de Ámbito Subregional de Segovia y Entorno (DOTSE), aprobadas por Decreto 74/2005, de 20 de octubre…
b) Parque Natural “Sierra Norte de Guadarrama” (Segovia y Ávila), declarado por ley 18/2010, de 20 de diciembre ….
c) Lugar de Importancia Comunitaria (LIC) y Zona de Especial Protección para las Aves (ZEPA) “Sierra de Guadarrama”.
Por tanto, cabe manifestar que existen indudables circunstancias que acreditan una protección natural, como la establecida (…)”.
Informe de Telecomunicaciones: “(…)Para que proceda este informe es preciso que la modificación afecte al despliegue de las redes públicas de comunicaciones electrónicas, y en este supuesto no se produce ninguna afectación, puesto que no se acredita que actualmente en este suelo afectado por la modificación exista algún tipo de red de telecomunicaciones, ni se acredita que se prevea que vaya a haber algún tipo de red de comunicaciones que pudiese potencialmente estar afectada. La emisión de informes sectoriales no es siempre exigible, sino que lo es en aquellos supuestos en que pueda afectar a las competencias de la administración que preste este servicio(…)”
“(…) No promueve el expediente para que se formule el informe ambiental estratégico; tampoco se puede considerar que tenga derechos que puedan resultar afectados por la decisión, por cuanto que los derechos que tenía en aquel momento eran los derechos relativos a la realización de las actuaciones urbanísticas precisas para la urbanización, y este informe en nada afecta a las mismas, sino que se limita a indicar que el instrumento de planeamiento que se somete a informe no produce efectos significativos sobre el medio ambiente. Por otra parte, se puede considerar que tiene interés legítimo, conforme recoge la letra c), pero en ningún caso consta que se haya personado en el procedimiento antes de haberse emitido el informe. Por lo dicho, no se acredita que deba ser considerado como persona interesada a los efectos de ser consultado, conforme recoge el artículo 30 de la Ley 21/2013.
Comentario de la Autora:
La sentencia que hemos comentado hace referencia a la necesidad de que se justifique el interés público cuando la Administración decide modificar la clasificación de suelo, en este caso, de urbanizable a suelo rústico con protección natural. Especial atención ha merecido la motivación del cambio de clasificación, máxime teniendo en cuenta que aunque los planes tienen cierta vocación de permanencia, lo cierto es que no son estáticos y deben amoldarse a las futuras necesidades o conveniencias; eso sí, siempre con sujeción a ciertos límites. En este caso, la decisión del planificador ha sido suficientemente motivada desde el momento en que a pesar del tiempo transcurrido desde la clasificación originaria, el sector no se ha desarrollado y, sobre todo, debido a la alta calidad medioambiental de un paraje sujeto a diversas figuras de protección territorial y sectorial -nos encontramos dentro del LIC y la ZEPA “Sierra de Guadarrama”-; a lo que se añade la falta de colindancia con suelo urbano o urbanizable. Extremos todos ellos que justifican la necesidad de preservación de la urbanización, en aras a la consecución de un urbanismo sostenible.
En otro orden, resulta de interés el alcance del derecho a la información que sobre la tramitación del procedimiento administrativo tienen los propietarios particulares de las fincas enclavadas en el paraje cuyo suelo ha cambiado de clasificación. La disyuntiva entre “personas interesadas” e “interesados en el procedimiento administrativo”, acorde con las Leyes 21/2013 y 39/2015, a la que se suma la condición de propietario con un interés legítimo; es descifrada en esta sentencia.
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