Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 2020 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, número de recurso: 6109/2019, Ponente: Ángeles Huet de Sande)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e Investigadora del Centro de Estudios de Derecho Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: STS 3871/2020 – ECLI: ES:TS:2020:3871
Palabras clave: Contaminación atmosférica. Sistemas automáticos de medida. Competencias ejecutivas. Verificadores ambientales. Acreditación. Laboratorios.
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por la Generalitat de Catalunya contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (sección 7ª), de 14 de junio de 2019, que desestimó el recurso interpuesto contra el artículo 4.2, párrafo 2º, la Orden PARA/321/2017, de 7 de abril, por la que se regulan los procedimientos de determinación de las emisiones de los contaminantes atmosféricos SO2, Nox, partículas y CO procedentes de grandes instalaciones de combustión, el control de los instrumentos de medida y el tratamiento y remisión de la información relativa a dichas emisiones.
La cuestión fundamental que centra la controversia es determinar si la competencia para acreditar los laboratorios que deban realizar los ensayos NGC2 de calibración de los sistemas automáticos de medida (SAM) debe ser reservada en exclusiva a la Entidad Nacional de Acreditación (ENAC) ¾bien por sí misma, bien a través de los organismos con los que haya suscrito acuerdo de reconocimiento¾, como hace la Orden impugnada, o pueden desarrollar esta función otros organismos designados a tal efecto por la Comunidad Autónoma de Cataluña. Para la Administración recurrente, esta competencia no debe quedar reservada a la ENAC, al tener la Generalitat de Cataluña una competencia de naturaleza compartida en materia de medio ambiente. En su opinión, la correcta calibración de los SAM es una función vinculada al control de la contaminación atmosférica y se encuentra dentro de la función ejecutiva en materia de medio ambiente. Además, considera que el control periódico de los SAM atribuido a los laboratorios es una función de verificación ambiental, y que en las SSTC 33/2005, 20/2014 y 141/2016 se dejó sentado que la actividad de reconocimiento de las entidades de acreditación de verificadores ambientales se inscribe dentro de la función ejecutiva en materia de medio ambiente, por lo que la atribución en exclusiva a la ENAC de este cometido es contraria al orden constitucional de distribución de competencias. A lo anterior añade que la regulación básica estatal solo puede excepcionalmente establecerse mediante reglamentos y entiende que no se da en este caso tal excepcionalidad y que no se trata de una materia propiamente técnica. Por el contrario, la Abogacía del Estado defiende que la función de los verificadores ambientales, regulada en el artículo 18 del Reglamento (CE) 1221/2009, de 25 de noviembre, relativo a la participación voluntaria de organizaciones en un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales, no incluye la calibración de los sistemas automáticos de medida, por lo que la jurisprudencia constitucional citada no tiene relación con este caso. Por ello, considera justificado que, en este caso, se desarrolle la legislación básica en materia de medio ambiente por vía reglamentaria en atención a su carácter técnico.
En este contexto, la cuestión en la que el Tribunal Supremo entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la de determinar, en primer lugar, “Si le es dado al órgano jurisdiccional, con ocasión del cuestionamiento por exceso del título competencial habilitante ¾de rango constitucional¾ en que una disposición de carácter general se ampara, atribuirle a ésta un título competencial habilitante distinto y no previsto en la norma cuestionada. En segundo lugar, para el caso de respuesta afirmativa a la anterior cuestión, “dilucidar si la atribución a la Entidad Nacional de Acreditación (ENAC) de la función de acreditar los laboratorios a los que se encomienda la calibración de los sistemas automáticos de medición (SAM) de las emisiones contaminantes a la atmósfera, a través de un ensayo NGC2 ¾que es objeto de recurso¾ se encuadra en competencia estatal en materia industrial o medioambiental”. Y, en tercer lugar, para el caso de estimar que el título competencial habilitante para el dictado de la norma impugnada fuera el medioambiental, “dilucidar si su regulación excede de los márgenes de desarrollo reglamentario estatal en dicha materia”. Y las normas jurídicas que deben ser objeto de interpretación, a estos efectos, son los artículos 106.1 y 149.1.23 de la CE.
El Tribunal Supremo acoge los argumentos de la Abogacía del Estado y desestima el recurso de casación interpuesto por la Generalitat de Catalunya contra la mencionada Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) la primera cuestión sobre la que el auto de admisión ha apreciado la existencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia sea la de determinar si es posible atribuir a la norma reglamentaria cuestionada un título competencial habilitante distinto del previsto en dicha norma. Y sobre esta cuestión, previa a la del encuadramiento competencial mismo, guarda silencio la recurrente que no se refiere a ella, ni aun de forma implícita o indirecta, en su escrito de interposición en el que lo que cuestiona es el encuadramiento de la norma impugnada en la materia de industria, pero nada dice sobre la cuestión, previa a la anterior, de la posibilidad misma de efectuar una calificación competencial distinta de la prevista en la norma impugnada.
A pesar de este silencio argumental de la recurrente en casación -que bastaría para confirmar, al menos en este aspecto, la sentencia recurrida-, nuestra respuesta a esta primera cuestión casacional ha de ser afirmativa ya que la competencia no resulta de lo que formalmente se recoja en la disposición, sino que es el contenido material de la norma el que la determina. Por ello, la invocación inicial de un título competencial contenido en la norma cuestionada no nos exime de indagar cuál sea la materia realmente concernida y su inclusión en el título competencial que corresponda (…)
(…) Respondida afirmativamente la primera cuestión que nos formulaba el auto de admisión, debemos ahora dar respuesta a la segunda que consiste en dilucidar si la atribución a la Entidad Nacional de Acreditación (ENAC) de la función de acreditar los laboratorios a los que se encomienda la calibración de los sistemas automáticos de medición (SAM) de las emisiones contaminantes a la atmósfera, a través de un ensayo NGC2 -que es objeto de recurso- se encuadra en la competencia estatal en materia industrial, como se afirma en la sentencia impugnada, o medioambiental, como sostiene la recurrente (…)
(…) no es posible aceptar la equiparación que se pretende por la recurrente entre la función de acreditación de los verificadores medioambientales y la de acreditación de los laboratorios que deben calibrar los sistemas automáticos de medición (SAM) de las emisiones contaminantes a la atmósfera ya que no son similares las funciones que cada uno de ellos desempeña y, por tanto, diversa es también la función de acreditación que de ellos ha de realizarse. Así lo ha entendido la sentencia de instancia en razonamiento que compartimos.
Los verificadores medioambientales, previstos en sucesivos reglamentos comunitarios (Reglamentos 836/1993, 761/2001, y 1221/2009) y en las normas internas que sucesivamente los aplican (RD 85/1996, RD 2200/1995, RD 1715/2010, y RD 239/2013), enjuiciadas por el Tribunal Constitucional en las sentencias que la recurrente menciona ( SSTC 33/2005, 20/2014 y 141/2016), forman parte del sistema comunitario de auditoría y gestión medioambiental (EMAS) que tiene por objeto la evaluación y mejora de los resultados de las actividades de las organizaciones, industriales o no, a él acogidas voluntariamente en relación con el medio ambiente y la facilitación de la información al público, siendo su objetivo la mejora continua de los resultados de las actividades de dichas empresas en su incidencia en el medio ambiente mediante la aplicación por parte de tales organizaciones de políticas, programas y sistemas de gestión medioambientales, aplicación que deberá ser supervisada por los verificadores ambientales para examinar su rendimiento en relación con el medio ambiente cuya mejora es el objetivo final. Por tanto, estos verificadores tienen por misión supervisar la aplicación por estas organizaciones de los sistemas de gestión medioambiental previstos en el EMAS y la evaluación de tales sistemas.
Sobre esta base, la STC 33/2005 (en doctrina que reiteró en las sentencias posteriores 20/2014 y 141/2016), declaró que a la vista de este contenido y finalidad de la regulación de los verificadores medioambientales y de las entidades que debían acreditarlos, esta materia presentaba una conexión más estrecha con el medio ambiente que con la de industria o seguridad industrial; y tras ello, concluyó que la actividad de designación de las entidades de acreditación de verificadores medioambientales se inscribía en el ámbito de la función ejecutiva o aplicativa en materia de medio ambiente que correspondía a las CCAA, y por esta razón, era contrario al orden constitucional de competencias la atribución a la Administración General del Estado de la facultad de designar entidades de acreditación de verificadores medioambientales y la efectiva designación de la ENAC para este cometido ( STC 33/2005, FJ 11).
Ahora bien, en el supuesto que aquí analizamos no se trata de verificar el cumplimiento de políticas o sistemas de gestión medioambiental ni tampoco de normas medioambientales, que es el ámbito en el que se mueven los verificadores ambientales, sino de calibrar un aparato o sistema de medición automática de emisiones contaminantes a la atmósfera ubicado en los focos emisores de las grandes instalaciones de combustión. De lo que se trata es de calibrar un producto industrial, un instrumento de medición de emisiones para que esté en adecuadas condiciones técnicas a fin de que pueda, efectivamente, llevar a cabo con precisión tales mediciones, de ajustarlo en su funcionamiento para que pueda garantizarse la exactitud de las mediciones que debe proporcionar. La función de calibración, según indica la propia norma, consiste en la realización de un ensayo NGC2, aplicando la Norma UNE-EN 14181:2015, y es este ensayo el que debe realizar el laboratorio que ha de ser acreditado. Y la acreditación, por su parte, es la verificación de la competencia técnica del laboratorio para llevar a cabo esos ensayos de calibración, debiendo para ello estos laboratorios reunir las condiciones técnicas previstas en la norma EN ISO 17025, norma que, como se destaca en la sentencia recurrida, no es una norma medioambiental.
Así pues, la función de calibración de los aparatos de medición de las emisiones no es una “acción directamente vinculada al control de la contaminación atmosférica”, como se afirma por la recurrente, sino directamente vinculada a la comprobación del correcto funcionamiento de un aparato medidor en el lugar de su ubicación, y ello nos acerca más a la materia de industria que a la de medio ambiente, en la medida en que afecta al ajuste funcional de un producto industrial, el SAM, calibración o ajuste que no se rige por normas técnicas medioambientales, sino industriales.
Una cosa es el control, inspección y evaluación de las emisiones a la atmósfera a partir de los valores que proporcionan los aparatos medidores (SAM), cuestión que se incardina sin dificultad en la materia de medio ambiente, y otra bien distinta, realizar los ensayos técnicos de calibración de tales aparatos medidores para garantizar su plena funcionalidad y, con ello, la exactitud de sus mediciones, cuestión que guarda más estrecha conexión con la materia de industria de conformidad con la definición que de la misma se realiza en la jurisprudencia constitucional.
Como se recuerda en la STC 33/2005, FJ 5, la materia “industria”, amparada en el título competencial del art. 149.1.13 CE, ha sido definida por el Tribunal Constitucional como “actividades encaminadas a la ordenación de los sectores industriales y a la regulación de los procesos industriales o de fabricación” ( SSTC 203/1992, FJ 2; 243/1994, FJ 2; 179/1998, FJ 3; y 190/2000, de 13 de julio, FJ 6), y la submateria de “seguridad industrial”, como “las actividades públicas, principalmente de ordenación y de policía, relacionadas con la seguridad de las instalaciones y establecimientos industriales y la de los procesos industriales y los productos elaborados en las mismas, entendiendo incluidas también, en cuanto a éstos, las actividades de normalización y homologación, esto es, la determinación de las características técnicas de seguridad de los productos industriales y el control de su ejecución, así como el régimen de seguimiento de la producción” ( SSTC 203/1992, FJ 2; 243/1994, FJ 2; 313/1994, FFJJ 2 y 8; 179/1998, FJ 3; y 21/1999, FJ 9).
Así definidas ambas, materia y submateria, industria y seguridad industrial, la función que realizan los laboratorios de calibración, y por consiguiente, la de las entidades que han de acreditarlos, guarda con ellas una conexión estrecha. El laboratorio ni verifica ni comprueba el cumplimiento de valores medioambientales, no evalúa ni controla las emisiones de contaminantes a la atmósfera, su función, insistimos, es verificar que un concreto producto industrial, un instrumento de medida, está en adecuadas condiciones técnicas de funcionamiento para efectuar las mediciones que imponen las normas medioambientales sobre emisiones industriales de forma que pueda garantizarse la exactitud de sus resultados. La calibración guardaría, así, una más estrecha conexión con el proceso mismo de producción del aparato, a modo de último eslabón del mismo, en la medida en que garantiza que el producto, una vez instalado, pueda cumplir con la función medidora que le es propia, y ello nos lleva a conectar con la materia de industria en los términos en que acabamos de describirla.
Y en relación con esta materia de industria-seguridad industrial, la propia STC 33/2005, FFJJ 8 y 9 (en doctrina luego reiterada en la STC 141/2016, FJ 2), sostiene que la designación de la ENAC como entidad de acreditación no supone vulneración de las competencias autonómicas si, como aquí ocurre, se limita a desplegar su virtualidad en el ámbito de la seguridad industrial, amparada por el art. 149.1.13 CE.
A la vista de los razonamientos precedentes debemos concluir que la atribución a la ENAC de la función de acreditar los laboratorios a los que se encomienda la calibración de los sistemas automáticos de medición (SAM) de las emisiones contaminantes a la atmósfera, a través de un ensayo NGC2, que se contiene en la norma impugnada, se encuadra en la competencia estatal en materia industrial, amparada por el art. 149.1.13 CE y, por ello, no se invaden las competencias ejecutivas autonómicas en materia de medio ambiente.
C).- Dado que hemos estimado que el título competencial habilitante para dictar el precepto impugnado es el de industria-seguridad industrial, contenido en el art. 149.1.13 CE, no entraremos a analizar la tercera cuestión que nos planteaba el auto de admisión que se encontraba vinculada a considerar que el título competencial que habilitaba la norma impugnada fuera el de medio ambiente” (FJ 5º).
“A la vista de los precedentes razonamientos, debemos responder a las cuestiones de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia que nos formulaba el auto de admisión que, en las circunstancias del caso:
- Con ocasión del cuestionamiento por exceso del título competencial habilitante -de rango constitucional en que una disposición de carácter general se ampara, el órgano jurisdiccional puede atribuirle a ésta un título competencial habilitante distinto y no previsto en la norma cuestionada.
- La atribución a la ENAC de la función de acreditar los laboratorios a los que se encomienda la calibración de los sistemas automáticos de medición (SAM) de las emisiones contaminantes a la atmósfera, a través de un ensayo NGC2, que se contiene en la norma impugnada, se encuadra en la competencia estatal en materia industrial, amparada por el art. 149.1.13 CE y, por ello, no se invaden las competencias ejecutivas autonómicas en materia de medio ambiente” (FJ 6º).
Comentario de la autora:
En esta Sentencia se plantea un tema interesante desde la perspectiva competencial como es a quién debe corresponder la competencia para acreditar los laboratorios que deben realizar los ensayos NGC2 de calibración de los sistemas automáticos de medida (SAM) de las emisiones contaminantes a la atmósfera. Con arreglo al artículo 4.2, párrafo segundo, de la Orden PARA/321/2017, de 7 de abril, por la que se regulan los procedimientos de determinación de las emisiones de los contaminantes atmosféricos SO2, Nox, partículas y CO procedentes de grandes instalaciones de combustión, el control de los instrumentos de medida y el tratamiento y remisión de la información relativa a dichas emisiones, “La función de calibración de cada SAM se obtendrá cada cuatro años a través de la realización de un ensayo NGC2, realizado por un laboratorio acreditado por la Entidad Nacional de Acreditación (ENAC) o por cualquier organismo de acreditación con que ENAC haya firmado un acuerdo de reconocimiento, aplicando para ello lo dispuesto en la Norma UNE-EN 14181 en vigor y, en todo caso, siempre que se realicen reparaciones importantes de dichos sistemas de medida y cuando se introduzcan cambios técnicos en las plantas que puedan influir en las emisiones a la atmósfera registradas por dichos instrumentos”. Por lo tanto, se trata de una competencia atribuida en exclusiva a la ENAC ¾bien por sí misma, bien a través de los organismos con los que haya suscrito acuerdo de reconocimiento¾, lo que es cuestionado, en el marco del litigio que origina la Sentencia objeto de comentario, por la Generalitat de Catalunya, que considera que tiene competencia al respecto por tratarse de una competencia ejecutiva en materia de medio ambiente.
Sobre cuestiones similares a ésta ya ha tenido ocasión de pronunciarse el Tribunal Constitucional en las Sentencias 33/2005, de 17 de febrero, 20/2014, de 10 de febrero, y 141/2016, de 21 de julio. En estas Sentencias, invocadas por la Generalitat, para defender su posición, el Tribunal Constitucional ha preservado la competencia autonómica de gestión en materia de protección del medio ambiente por lo que respecta a la designación de los verificadores ambientales. En efecto, ha considerado que la atribución en exclusiva a la ENAC de la acreditación de los verificadores medioambientales invade las competencias ejecutivas de la Generalitat de Cataluña en materia de medio ambiente y vulnera, por tanto, el orden constitucional de distribución de competencias (arts. 149.1.23 CE y 144.1 EAC).
Sin embargo, el Tribunal Supremo en la Sentencia objeto de comentario considera que no puede aplicarse esta doctrina jurisprudencial al caso analizado, al entender que la función de acreditación de los verificadores medioambientales y la de acreditación de los laboratorios que deben calibrar los SAM de las emisiones contaminantes a la atmósfera no son similares y que también es diversa la función de acreditación que de ellos ha de realizarse. En su opinión, aquí “no se trata de verificar el cumplimiento de políticas o sistemas de gestión medioambiental ni tampoco de normas medioambientales, que es el ámbito en el que se mueven los verificadores ambientales, sino de calibrar un aparato o sistema de medición automática de emisiones contaminantes a la atmósfera ubicado en los focos emisores de las grandes instalaciones de combustión. De lo que se trata es de calibrar un producto industrial, un instrumento de medición de emisiones para que esté en adecuadas condiciones técnicas a fin de que pueda, efectivamente, llevar a cabo con precisión tales mediciones, de ajustarlo en su funcionamiento para que pueda garantizarse la exactitud de las mediciones que debe proporcionar”. Y, a partir de este razonamiento, concluye que la función de calibración de los aparatos de medición de las emisiones no es una acción directamente vinculada al control de la contaminación atmosférica, sino a la comprobación del correcto funcionamiento de un aparato medidor en el lugar de su ubicación. Por ello, considera que el título competencial aplicable a la realización de ensayos técnicos de calibración de tales aparatos medidores debe ser el de industria y no el de medio ambiente, al afectar al ajuste funcional de un producto industrial que no se rige por normas técnicas medioambientales, sino industriales. En consecuencia, concluye que la atribución a la ENAC de la función de acreditar los laboratorios a los que se encomienda la calibración de los SAM de las emisiones contaminantes a la atmósfera, a través de un ensayo NGC2, que se contiene en la norma impugnada, se encuadra en la competencia estatal en materia industrial, amparada por el art. 149.1.13 CE y, por ello, no se invaden las competencias ejecutivas autonómicas en materia de medio ambiente de la Generalitat de Catalunya.
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