Sentencia del Tribunal Supremo, de 29 de junio de 2020 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3, Ponente: Ángel Ramón Arozamena Laso)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: STS 1933/2020 – ECLI: ES:TS:2020:1933
Palabras clave: Transporte. Movilidad sostenible. Ayudas. Vehículos. Autogas. Tecnología. Descarbonización.
Resumen:
El Alto Tribunal examina el recurso contencioso-administrativo formulado por la Asociación Española de Gas Licuado contra el Real Decreto 72/2019, de 15 de febrero, por el que se regula el programa de incentivos a la movilidad eficiente y sostenible (Programa MOVES). La recurrente pretende que se declare el carácter contrario a derecho y la anulación de la exclusión del régimen de ayudas comprendido en el citado Real Decreto de los vehículos a GLP/Autogas de las modalidades M1, N1, M2 y M3.
La Asociación basa su argumentación en tres hechos relevantes: (I) la previa inclusión del Autogas en los planes de ayudas aprobados con anterioridad, como ejemplos cita MOVEA y MOVALT; (II) la incorporación al Real Decreto de determinadas modalidades de vehículos que utilizan el GLP como combustible; (III) la falta de justificación del motivo dado para la exclusión.
Los motivos básicos de impugnación son los siguientes:
Primero.- Incumplimiento de la Directiva 2014/94/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de octubre de 2014, relativa a la implantación de una infraestructura para los combustibles alternativos.
Segundo.- Incumplimiento del Reglamento (UE) 651/2014 de la Comisión, de 17 de junio de 2014, por el que se declaran determinadas categorías de ayudas compatibles con el mercado interior en aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado.
Tercero.- Incumplimiento de la Ley General de Subvenciones.
Cuarto.- Incumplimiento de la habilitación normativa: la disposición adicional décimo séptima de la Ley 6/2018, de 3 de julio de 2018, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 habilitaba al Gobierno con efectos desde el año 2018 y vigencia indefinida, para establecer un sistema de ayudas a las actuaciones de apoyo a la movilidad basada en criterios de eficiencia energética, sostenibilidad e impulso del uso de energías alternativas.
Con carácter previo, el Tribunal repasa el contenido de la Exposición de Motivos del Real Decreto impugnado en orden a la necesidad de actuar sobre el sector del transporte, por cuanto representa cerca del 42% del consumo final de energía en España. Sin duda, para lograr el objetivo de una economía baja en carbono es necesario promover una movilidad urbana y metropolitana más sostenible, así como incentivar la renovación del parque de vehículos que utilizan combustibles fósiles hacia aquellos propulsados por energías alternativas.
La cuestión controvertida dimana del contenido de esta Exposición de Motivos, concretamente cuando dice: “Aunque planes de fomento de la demanda de vehículos de energías alternativas, como los Planes MOVEA y MOVALT, han fomentado la adquisición de vehículos ligeros de GLP y GN, la situación del mercado, con una equiparación de precios de estas tecnologías con las de combustión tradicionales, sumado a un mejor aprovechamiento de los recursos públicos, hacen que en el presente Plan MOVES no se subvencione la adquisición de los vehículos ligeros propulsados con gas natural y Autogas. No obstante, se reconoce el papel relevante que estos vehículos tienen en el período de transición hacia un parque de cero emisiones, especialmente en lo concerniente a la contaminación de las ciudades”.
Antes de analizar los motivos de recurso, se precisan una serie de conceptos técnicos a través del informe emitido por el Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE), de 23 de septiembre de 2019. En concreto, lo concerniente a la composición del GLP, su contribución a la descarbonización y a la mejora de la calidad del aire. Entre sus conclusiones destaca que el GLP o Autogas no es una tecnología que contribuya significativamente a la finalidad del Programa MOVES, que es la descarbonización del transporte.
El contenido de este Informe junto con el aval de la Exposición de Motivos han servido al Tribunal para desmontar los argumentos esgrimidos por la recurrente. En tal sentido, no aprecia incumplimiento del principio de neutralidad tecnológica y carácter discriminatorio por cuanto el GLP recibe un trato favorable a nivel fiscal respecto al resto de combustibles, de tal manera que el coste económico en combustible es competitivo (precio de venta del combustible entre un 15 y un 25% menos por kilómetro recorrido frente a la gasolina). Se trata además de una tecnología madura en la que sus precios se equiparan con la de los combustibles convencionales. Por otra parte, “lo que se establece en el programa MOVES es que el precio de venta de los vehículos convencionales y los vehículos de GLP son equiparables. Es más, si se compararan con la versión diésel, los vehículos de GLP son más económicos que los vehículos diésel del mismo segmento”.
En la demanda se alude al incumplimiento del Reglamento 651/2014 al que están sometidos las ayudas. “Precisamente es la aplicación de dicho Reglamento el que limita la ayuda a los vehículos ligeros de GLP, donde, como se ha demostrado, el extra coste está en torno a 1.400 € de media, pero, en muchos casos, estaría en torno a 500-800 €”.
La demandante se plantea el por qué se incluyen en el programa los vehículos de categorías N2/N3 (furgones y camiones) con GLP mientras que no resultan elegibles los vehículos de categorías M1/N1/M2/M3 (turismos, furgonetas ligeras y autobuses). La razón es su contribución a la reducción de emisión de contaminantes NOx y partículas. Por otra parte, la transformación de vehículos pesados a dual fuel (diésel-GLP), está en un estado inicial de implantación en nuestro país.
Tampoco el Programa MOVES contradice la Directiva 2014/94/UE relativa a la implantación de una infraestructura para los combustibles alternativos, desde el momento en que admite que el GLP tiene esa naturaleza, si bien en este caso no lo ha considerado prioritario.
Por todo lo anteriormente expuesto, se desestima íntegramente el recurso planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
Sobre el Informe del IDAE: “(…) El GLP es un combustible fósil, el 60% proviene de yacimientos de gas natural o de petróleo y el otro 40% proviene del proceso de destilado de petróleo en refinería. En los primeros años, el hecho de ser un excedente de las refinerías, fue el motivo por el que se incentivó su uso en automoción, con el fin de diversificar los combustibles utilizados en los vehículos. El apoyo en los primeros años se instrumentalizó con ayudas a la transformación de los vehículos (económicas y normativas) así como con un tratamiento fiscal favorable, que aún se mantiene (…)
En cuanto a la contribución del GLP a la descarbonización del transporte, al ser un combustible fósil, mezcla de butano (C4H10) y propano (C3H8), su combustión produce emisiones de CO2 del orden de 2,63 ton CO2/tep, frente a 2,89 ton CO2/tep de la gasolina, 3,09 tonCO2/tep del gasóleo y 2,34 ton CO2/tep del gas natural (…)
Se puede apreciar en la tabla que el consumo y emisiones de CO2 de un vehículo propulsado con GLP respecto a un vehículo diésel convencional es superior y sólo ligeramente inferior si lo comparamos con un vehículo de gasolina. Esta reducción no es tan alta como la que cabría esperar por ser una molécula más ligera, debido a que este efecto se diluye por el hecho de que se pierde eficiencia en el consumo de energía.
Es decir, teniendo en cuenta que en el parque actual el 55% de los vehículos son diésel, la renovación de la flota por vehículos de Autogas no aportaría reducciones significativas en la reducción de las emisiones de CO2.
Por tanto, el GLP o Autogas, no es una tecnología que contribuya significativamente a la finalidad del Programa, que es la descarbonización del transporte (…)”.
“(…) Este principio es el que se ha aplicado en el Programa MOVES, siendo los programas de ayuda uno de los instrumentos con los que cuenta la administración para poder llevar a cabo sus políticas y cumplir los objetivos que tiene fijados.
Existen otros instrumentos, como es la política fiscal, que apoya a la tecnología de GLP en automoción, por lo que no se puede alegar que el Gobierno discrimina el uso del GLP en automoción. Sencillamente se considera que ya está suficientemente incentivado y en un estado de madurez tecnológica en el caso de los vehículos ligeros.
Entendemos que el programa MOVES no ha vulnerado ninguno de los principios que se exponen en la demanda en cuanto a discriminación de la tecnología, por todo lo anteriormente expuesto, y atender la demanda presentada por la Asociación Española de Gas Licuado significaría impedir que el Gobierno pueda canalizar sus recursos para alcanzar los objetivos de sus políticas, en este caso, en materia de descarbonización (…)”.
Sobre los principales motivos de la demanda: “(…) Es importante informar del trato favorable que tiene el GLP a nivel fiscal respecto al resto de combustibles (gasolinas, gasóleo y eléctricos) así como las reformas normativas aprobadas para facilitar el uso del GLP en la automoción.
Este apoyo, a efectos de amortizar la adquisición del vehículo, es superior a la ayuda que se le pudiera otorgar en el marco del programa de ayudas, limitada por el Reglamento (UE) 651/2014 de la Comisión (…)
Estos ahorros pueden compensar tanto el coste de transformación de un vehículo de gasolina a GLP, como la diferencia de precio que pudiera existir en la compra de vehículos nuevos para GLP y gasolina, ya que frente a motores diésel equivalentes el precio ya es menor (…)
Actualmente la transformación de vehículos de gasolina a vehículos bifuel gasolina/GLP, que es la empleada en los vehículos ligeros, está totalmente desarrollada, es una tecnología madura (…)
Esto no es contrario al hecho de que en el programa MOVES, cuya finalidad prioritaria es la descarbonización, no se considere prioritario, ante unos recursos económicos escasos que obligan a priorizar las ayudas hacia las que más contribuyen a la descarbonización, el dar ayuda a los vehículos ligeros de GLP (…)”.
Comentario de la Autora:
Actuar sobre el sector del transporte es prioritario dado que representa el 42% del consumo final de energía en España. De este consumo, el transporte por carretera supone un 80%, con cerca de un 95% de dependencia de los derivados del petróleo.
Dentro de este marco, el Gobierno, a través de la disposición adicional décimo séptima de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, que lleva por rúbrica, «Financiación de actuaciones de apoyo a la movilidad eficiente energéticamente y sostenible», viene considerando oportuno aprobar programas de incentivos que permitan promover una movilidad de tal naturaleza. De hecho, la electrificación del transporte, unida a las medidas de eficiencia energética, será la principal tecnología que permita descarbonizar el sector, máxime teniendo en cuenta que representa el segundo sector de la economía que, en cifras absolutas, debe reducir más emisiones.
No obstante, se reconoce el papel del gas en el transporte de mercancías de vehículos pesados, por lo que el programa MOVES incentiva los vehículos pesados (N2 y N3) propulsados con gas, y lo sigue haciendo en el programa MOVES II. De hecho, el Gobierno ha autorizado una transferencia de crédito a la Secretaría de Estado de Energía, dependiente del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, por valor de 25 millones de euros para posibilitar la activación del Plan Moves. Madrid, 4 Agosto (Europa Press)
A través de la sentencia que comentamos, se pone de relieve la necesidad de lograr una mejor ejecución de los fondos destinados al Programa MOVES para contribuir a los objetivos de descarbonización, que obligan a priorizar las ayudas hacia los combustibles que más contribuyen a este objetivo prioritario, sopesando la madurez de la tecnología y la competitividad de los precios.
Enlace web: Sentencia STS 1933/2020 del Tribunal Supremo, de 29 de junio de 2020
