Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 9 de julio de 2020 (cuestión prejudicial de interpretación), sobre la Directiva 2004/35, de responsabilidad medioambiental (art. 2.7 –concepto de “actividad profesional”-; y, Anexo I –concepto de “gestión corriente de los parajes (…)”: Las Entidades de Derecho público pueden ser responsables de los daños ambientales (especies y hábitats protegidos) causados por actividades de interés general, como la explotación de una estación de bombeo para drenar terrenos agrícolas
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia. Grupo Legambiental
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, (Sala Primera), asunto C-297/19, ECLI:EU:C:2020:533
Palabras clave: Responsabilidad ambiental. Daños ambientales. Especies y hábitats protegidos. “Gestión corriente de parajes”. Prácticas agrícolas. Actividad profesional.
Resumen:
La Sentencia trae causa de la demanda de una asociación ambiental contra la Entidad de derecho público que gestiona los recursos hídricos y terrestres de la península de Eiderstedt (Alemania) – clasificada parcialmente como zona protegida- por los daños causados al fumarel común (ave acuática) por el drenaje constante de dicho territorio mediante una instalación de bombeo que permite la actividad agrícola y residencial. La Asociación invocaba la normativa alemana de transposición de la Directiva de responsabilidad por daños ambientales.
El Tribunal Supremo, que conoció del asunto en segunda instancia tras la estimación del recurso de la asociación por el Tribunal Superior de lo contencioso-administrativo, suspendió el proceso y planteó al Tribunal de Justicia varias cuestiones relacionadas con la eventual aplicación al caso- aducida por la República Federal de Alemania- de la exención de responsabilidad que contempla el Anexo I de la citada Directiva cuando los daños a las especies y hábitats naturales se deben a la «gestión corriente del paraje según se definan en el registro de hábitats o en la documentación de objetivos o según hayan sido efectuadas anteriormente por los propietarios u operadores». Además, el Tribunal remitente solicitó pronunciamiento sobre la consideración de la actividad de interés público desarrollada por la Entidad pública demandada como “actividad profesional” a los efectos de la Directiva.
El Tribunal de Justicia comienza aclarando que el mencionado concepto de «gestión corriente de los parajes (….)» comprende las medidas de buena administración u organización de los lugares que albergan especies o hábitats naturales protegidos, según las prácticas agrícolas generalmente admitidas. Establece, además, que dicha gestión solo puede considerarse «corriente» si respeta los objetivos y cumple las obligaciones previstas en las Directivas de aves y de hábitats; y, en particular, las medidas de gestión adoptadas por los Estados para cumplirlas.
La Sentencia afirma, en este sentido, que dicha “gestión corriente” puede comprender la actividad agrícola desarrollada en el lugar, incluyendo actividades complementarias indispensables, como la irrigación y el drenaje y, por tanto, la explotación de una estación de bombeo. A tal efecto, el juez debe comprobar la documentación de gestión aplicable al mismo y cuando no contenga suficientes indicaciones sobre la medida en cuestión, debe apreciarla a la luz de los objetivos y obligaciones previstos en las Directivas de hábitats y de aves así como la normativa interna.
La gestión corriente de un paraje puede comprender, asimismo, las prácticas ejercidas previamente por los propietarios u operadores (durante largo tiempo antes de producirse el daño) y de general reconocimiento, siempre que no comprometan el cumplimiento de dichas Directivas.
Por último, la Sentencia precisa que la expresión “actividad profesional” abarca todas las actividades que se desarrollan en el ámbito profesional, por oposición al meramente personal o doméstico, aunque no guarden relación con el mercado ni tengan carácter competitivo.
Destacamos los siguientes extractos:
31 A este respecto, debe recordarse que la Directiva 2004/35 tiene por objeto establecer un marco de responsabilidad medioambiental basado en un grado elevado de protección del medio ambiente y en los principios de cautela y de quien contamina paga, para la prevención y la reparación de los daños medioambientales causados por los operadores (véase, en ese sentido, la sentencia de 13 de julio de 2017, Túrkevei Tejtermelő Kft., C‑129/16, EU:C:2017:547, apartados 47 y 53 y jurisprudencia citada).
32 Entre las tres categorías de daños comprendidos en el concepto de «daño medioambiental», definidas en el artículo 2, punto 1, de la Directiva 2004/35, figuran, en la letra a) de esa disposición, los daños a las especies y hábitats naturales protegidos, que pueden abrir el ámbito de aplicación de dicha Directiva tanto con arreglo a la letra a) como a la letra b) del artículo 3, apartado 1, de la citada Directiva.
33 Mientras que el concepto de «especies y hábitats naturales protegidos» debe entenderse, con arreglo al artículo 2, punto 3, de la Directiva 2004/35, en el sentido de que se remite en particular a las especies y hábitats enumerados en las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves, entre los que figura el fumarel común (Chlidonias niger) en virtud del anexo I de esta última Directiva, los daños causados a esas especies y hábitats se definen, a tenor del artículo 2, punto 1, letra a), párrafo primero, de la Directiva 2004/35, como cualquier daño que produzca efectos adversos significativos en la posibilidad de alcanzar o de mantener el estado favorable de conservación de dichos hábitats o especies.
34 De la utilización del adjetivo «significativos», en el artículo 2, punto 1, letra a), párrafo primero, de la Directiva 2004/35, se desprende que únicamente los daños que presenten una cierta gravedad, calificados como «daños significativos» en el anexo I de esa Directiva, pueden considerarse daños a las especies y hábitats naturales protegidos, lo que implica, en cada caso concreto, la necesidad de evaluar la importancia de los efectos del daño de que se trate.
53 De las consideraciones anteriores se desprende que el concepto de «gestión corriente de los parajes», que figura en el anexo I, párrafo tercero, segundo guion, de la Directiva 2004/35, debe entenderse en el sentido de que abarca toda medida que permita una buena administración u organización de los lugares que albergan especies o hábitats naturales protegidos, conforme, en particular, con las prácticas agrícolas generalmente admitidas.
56 A este respecto, ha de precisarse que, habida cuenta de la interacción existente entre un lugar y las especies y hábitats que se encuentran en el mismo y, en particular, del impacto de las distintas formas de gestión del lugar en esas especies y hábitats, tanto si aquellas se vinculan específicamente a estos como si no, las medidas de gestión que los Estados miembros deben adoptar sobre la base de las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves, para satisfacer los objetivos y cumplir las obligaciones que prevén esas Directivas, deben necesariamente tomar en consideración los aspectos característicos del lugar, como, en particular, la existencia de una actividad humana.
59 A este respecto, aunque es cierto que ni la Directiva sobre los hábitats ni la Directiva sobre las aves mencionan, en ninguna de sus disposiciones, los conceptos de «registro de hábitats» y de «documentación de objetivos», de la práctica de algunos Estados miembros se desprende no obstante, como se expone, en particular, en el Informe de la Comisión sobre la aplicación de la Directiva 92/43/CEE relativa a la protección de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres [SEC (2003) 1478] o en el anexo 2 del Documento de Orientación «La Acuicultura y Natura 2000» de la Comisión, que tanto los registros de hábitats como la documentación de objetivos corresponden a los documentos que los Estados miembros deben adoptar en virtud de las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves para cumplir los objetivos de esas Directivas y las obligaciones de conservación que les incumben con arreglo a dichas Directivas. En particular, de ese Informe y del Documento de Orientación se desprende que tales documentos contienen precisamente las medidas necesarias para la gestión de las especies y de los hábitats naturales protegidos.
61 Por otro lado, es preciso señalar que la gestión corriente de un paraje puede resultar también, como se desprende de la segunda parte de la alternativa del segundo supuesto de hecho mencionado en el anexo I, párrafo tercero, segundo guion, de la Directiva 2004/35, de una práctica anterior ejercida por los propietarios o los operadores. Esa segunda parte de la alternativa abarca por tanto las medidas de gestión que, al haber sido aplicadas durante un cierto tiempo, pueden considerarse usuales para el paraje de que se trate, siempre que, no obstante, como se menciona en el apartado 55 de la presente sentencia, no pongan en entredicho el cumplimiento de los objetivos y de las obligaciones previstos en las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves.
62 Procede precisar, a efectos de la respuesta a la primera cuestión prejudicial, letra d), que la citada segunda parte se refiere a medidas de gestión que pueden no estar definidas en la documentación de gestión adoptada por los Estados miembros sobre la base de las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves. En efecto, aunque no se puede excluir, en principio, que una medida de gestión anterior esté también prevista en la documentación de gestión adoptada por los Estados miembros sobre la base de las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves y pueda de ese modo estar comprendida en el ámbito de aplicación tanto de la primera como de la segunda parte de la alternativa del segundo supuesto de hecho mencionado en el anexo I, párrafo tercero, segundo guion, de la Directiva 2004/35, de la conjunción disyuntiva «o» que separa ambas partes se desprende con claridad que estas pueden aplicarse independientemente una de la otra. Es lo que puede suceder en particular cuando aún no se ha establecido la documentación de gestión o cuando en esa documentación no se menciona una medida de gestión aplicada anteriormente por los propietarios o por los operadores.
65 En esas circunstancias y habida cuenta de que el segundo supuesto de hecho contemplado en el anexo I, párrafo tercero, segundo guion, de la Directiva 2004/35 tiene como objetivo permitir a los Estados miembros prever una exención de los propietarios y de los operadores por los daños a las especies y a los hábitats naturales protegidos causados por una gestión corriente del paraje de que se trate, procede llegar a la conclusión de que la anterioridad de la práctica solo se puede definir respecto de la fecha en que se produjo el daño. De ese modo, solo si una medida de gestión corriente se ha aplicado durante un tiempo suficientemente largo hasta que se produjo el daño y está generalmente reconocida y establecida, ese daño podrá considerarse no significativo.
73 Por otra parte, procede subrayar que, en la configuración general de la Directiva 2004/35, las actividades profesionales a que se refiere su artículo 2, punto 7, solo pueden ser ejercidas por las personas incluidas en su ámbito de aplicación, a saber, los operadores, que el artículo 2, punto 6, de esa Directiva define como cualquier persona física o jurídica, privada o pública, que desempeñe o controle una actividad profesional (véase, en ese sentido, la sentencia de 4 de marzo de 2015, Fipa Group y otros, C‑534/13, EU:C:2015:140, apartado 52). Así pues, del punto 6 en relación con el punto 7 del artículo 2 de la Directiva 2004/35 se desprende que el concepto de «actividad profesional» abarca una concepción amplia e incluye también las actividades públicas sin ánimo de lucro ejercidas por personas jurídicas públicas. Pues bien, como, por regla general, esas actividades no guardan relación con el mercado ni presentan carácter competitivo, conferir a los términos «negocio» y «empresa», contemplados en el artículo 2, punto 7, de la Directiva 2004/35, un sentido puramente económico, comercial o industrial equivaldría a excluir del concepto de «actividad profesional» la casi totalidad de esas actividades.
74 Por lo que respecta, en segundo lugar, a los objetivos perseguidos por la Directiva 2004/35, de una lectura combinada de sus considerandos 2, 8 y 9 se desprende que esta pretende, en aplicación del principio de quien contamina paga, considerar responsables desde el punto de vista económico a los operadores que, debido a actividades profesionales que entrañan un riesgo real o potencial para la salud humana o el medio ambiente, han causado daños medioambientales, incitándoles a adoptar medidas y a desarrollar prácticas dirigidas a minimizar los riesgos de dichos daños.
76 De lo que antecede resulta que el concepto de «actividad profesional», a que se refiere el artículo 2, punto 7, de la Directiva 2004/35, no se circunscribe únicamente a las actividades que guardan relación con el mercado o que tienen un carácter competitivo, sino que abarca la totalidad de las actividades desempeñadas dentro de un contexto profesional, por oposición a un contexto meramente personal o doméstico, y, por tanto, las actividades desempeñadas en interés de la colectividad en virtud de una delegación legal de funciones.
Comentario de la Autora:
La Sentencia contiene aportaciones relevantes sobre el régimen de responsabilidad por daños ambientales establecido en el Derecho de la Unión. De una parte, el Tribunal de Justicia deja claro que el concepto de actividad profesional previsto en la Directiva de responsabilidad medioambiental incluye la actividad de las Entidades públicas, aunque la misma no tenga carácter competitivo. De otra parte, respecto de los daños a las especies y hábitats protegidos, el Tribunal de Justicia perfila, interpretando sistemáticamente la Directiva (tenor literal, objetivos, etc.) y teniendo en cuenta las Directivas de hábitats y de aves, la aplicación de la exención de responsabilidad por gestión corriente de los lugares. Merece destacar los desarrollos sobre los supuestos mencionados en la norma europea (registro de hábitats; documentación de objetivos; y, gestión efectuada anteriormente por los propietarios u operadores).
