Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), de 11 de mayo de 2020 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Eusebio Revilla Revilla)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: STSJ CL 1245/2020 – ECLI: ES:TSJCL:2020:1245
Palabras clave: Suelo rústico. Uso excepcional. Urbanismo. Licencias. Interés público. Actividad agropecuaria. Desarrollo rural sostenible. Zona inundable.
Resumen:
La Asociación Soriana para la Defensa y Estudio de la Naturaleza -ASDEN- formula recurso contencioso-administrativo frente a la Orden de 24 de julio de 2017 de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente por la que, estimando el recurso de alzada interpuesto por la mercantil “Patatas Fritas de Soria Garijo Baigorri, S.L.” contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Medio Ambiente y Urbanismo de Soria adoptado en sesión de 22 de diciembre de 2016, a través del cual se denegó la autorización de uso excepcional en suelo rústico para la construcción de fábrica de patatas y productos de aperitivo en una parcela del término municipal de Garray (Soria), resuelve anular dicho Acuerdo y otorgar a la citada mercantil autorización en los términos previstos en la documentación técnica del expediente y con el compromiso de vinculación del terreno al uso en los términos dispuestos en el artículo 308 c) del RUCyL.
La cuestión controvertida se ciñe a determinar si el uso pretendido encaja dentro de los supuestos sujetos a autorización de uso excepcional en suelo rústico común conforme a lo previsto en las normas urbanísticas municipales de Garray.
La estimación del recurso de alzada se basó en que el acuerdo recurrido aplica el artículo 181.3.h) de las Normas Urbanísticas Municipales de Garray, que solo cuentan con aprobación inicial del Pleno del Ayuntamiento de 11 de agosto de 2016, por lo que no se trata de un instrumento de planeamiento urbanístico aprobado ni, en consecuencia, vigente. Tal aplicación no es posible. Por otra parte, la aprobación de estas normas no suspendió licencias en el ámbito donde se pretende ubicar la fábrica de patatas, habida cuenta que, al mantener su categoría como suelo rústico común, el Ayuntamiento entendió que el documento aprobado inicialmente no modifica el régimen urbanístico de la parcela.
Asimismo, la Administración que resolvió el recurso de alzada entendió acreditada la concurrencia de un claro interés público en un uso como el de la fábrica de patatas, al tratarse de una actividad vinculada a la producción agropecuaria, para la que no existen otros terrenos disponibles en el término municipal de Garray, que contribuirá a la dinamización del medio rural con la generación de empleo y cuya dotación de servicios no perjudicará la capacidad y funcionalidad de los servicios e infraestructuras municipales.
Adelantamos que toda esta argumentación es acogida por la Sala.
En cuanto al fondo del asunto, en primer lugar, la parte actora considera que la concesión de dicha autorización de uso excepcional de suelo rústico es nula de pleno derecho en aplicación del artículo 47.1.f) de la Ley 39/2015 y ello porque la suspensión de licencias por la aprobación inicial el día 11 de agosto de 2.016 de las NNUUMM de Garray afectaba a dicha autorización.
La Sala entiende que la citada aprobación inicial no suspendió el otorgamiento de la autorización de uso excepcional de suelo rústico y que la Orden impugnada en ningún momento ha infringido los artículos 53 de la LUCyL y 156 del RUCyL relativos a la suspensión del otorgamiento de licencias, apuntados por la recurrente. Le resulta improcedente suspender el otorgamiento de dicha autorización de uso excepcional por cuanto el área o suelo donde se pretende ubicar la fábrica de patatas se encuentra clasificado y categorizado en las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal de 1993, modificadas con fecha 24 de abril de 2014, como “suelo no urbanizable común”, mientras que en la aprobación inicial de las NNUUMM de Garray dicho suelo sigue clasificado y categorizado como “suelo rústico común”, de ahí que el régimen urbanístico previsto para dicho suelo tanto en uno como en otro planeamiento es el mismo.
En segundo lugar, la parte actora denuncia que la autorización de uso excepcional otorgada es nula de pleno derecho por no concurrir los requisitos exigidos para tal fin. Al efecto, no considera justificada la necesidad de su emplazamiento en suelo rústico, como resulta de lo dispuesto en los artículos 181.3.h) de las NNUUMM aprobadas inicialmente, en el artículo 308 e) del RUCyL, en el artículo 3 del TRLSyRU y en los artículos 13, 15 y 34.1 y 4 de la LUCyL. Es incierto, añade, que no exista suelo industrial en el municipio o en su área de influencia; porque además las NNUUMM en tramitación prevén dotar de nuevo suelo industrial a dicha localidad; porque el uso solicitado no puede conceptuarse como de interés público al tratarse de una actividad industrial que puede ubicarse perfectamente por su propia naturaleza y alcance en suelo urbano industrial; porque se estaría contraviniendo el valor ambiental del suelo en estado rural a que se refiere tanto la Ley 45/2007 para el desarrollo sostenible del Medio Rural y la Ley 4/2015, del Patrimonio Natural de Castilla y León; porque no basta la vinculación a la producción agropecuaria para justificar el interés público, ya que con dicha interpretación convierte la excepción en norma general, amén de que se afirma dicha vinculación por la Administración sin estudiar esa vinculación de la concreta actividad de la fábrica con el entorno rústico que la rodea.
Lo que la Sala se plantea en este caso es si en relación con las instalaciones que se pretenden ubicar en la citada parcela se dan las circunstancias urbanísticas requeridas para que pueda operar la excepción que constituye una autorización de uso excepcional de suelo rústico a que se refieren los artículos 23 y 25 de la LUCyL y los arts. 57 a 59 y 306 a 308 del RUCyL. Su respuesta es afirmativa. Al efecto, considera que la Orden impugnada es ajustada a derecho por cuanto el uso industrial que se pretende ubicar en suelo rústico común es de interés público. Lo corrobora el hecho de que el uso de dicha fábrica se encuentra vinculado a la producción agropecuaria; ha quedado justificada la necesidad de su emplazamiento en suelo rústico; la instalación contribuye al desarrollo rural sostenible de la zona; y en modo alguno altera el valor ambiental inherente al suelo rústico.
Finalmente, la parte actora, en base al informe de la CHD considera que la autorización otorgada es nula de pleno derecho por cuanto parte del suelo de la parcela es inundable en periodos de 500 años, amén de que el documento de NNUUMM aprobado provisionalmente en el 2017 y ya definitivamente en el año 2.018, en su artículo 170 contempla un régimen jurídico para la finca autorizada contrario a la autorización concedida por tratarse de zona inundable.
A sensu contrario, partiendo precisamente del informe de la CHD, la Sala entiende que la normativa sectorial del agua, tal y como informa la CHD, permite y declara compatible también dicho uso, por lo que la Sala concluye que “el dato de inundabilidad por la avenida de 500 años de retorno del río Tera que afecta parcialmente a la parcela de autos no constituye causa legal que motive la nulidad o anulabilidad de la Orden impugnada y de la autorización otorgada, y menos aun cuando el uso pretendido no es residencial y sí industrial y que además se ubica en zona de avenida de 500 años de retorno por encontrarse la parcela distante nada menos que 715 metros del río Tera, lo que define esa probabilidad de inundabilidad en baja o excepcional, y sin apenas efectividad”.
En definitiva, se desestima íntegramente el recurso planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
-Sobre la suspensión de las licencias por la aprobación inicial de las NNUUMM.
“(…) Es decir que el Acuerdo de aprobación inicial no contemplaba la zona de autos -suelo rustico común- como área en el que se acordaba la suspensión del otorgamiento de licencias, de lo que debemos deducir que no solo expresamente no se ordenaba dicha suspensión, sino que tampoco dicha suspensión se derivaba de comparar la calificación urbanística o las determinaciones urbanísticas contenidas en uno y otro planeamiento para dicha área (…)”.
-Sobre el cumplimiento de los requisitos por la autorización excepcional.
“(…) Y ello porque dicho interés público resulta del siguiente conjunto de hechos y circunstancias que convergen en el presente caso:
-Primero, porque el uso de dicha fábrica se encuentra sin ningún género de duda vinculado a la producción agropecuaria, cumpliéndose de este modo lo dispuesto en el art. 23.g.2º) de la LUCyL y también dispuesto en el art. 57.g.3º del RUCyL según redacción dada al mismo por el Decreto 6/2016 que desarrolla reglamentariamente la reforma introducida en la LUCyL por la Ley 7/2014. Es más, la empresa promotora pretende con el desarrollo de dicho uso hacer valer el certificado CAEyL para productos agrarios transformados dedicados a la alimentación humana que tiene y también quiere poner en valor la certificación que posee para el uso de la marca “tierra de sabor” para la producción de patatas fritas (…)
-Segundo, porque en el presente caso se ha acreditado y justificado la necesidad de su emplazamiento en suelo rústico a que se refiere tanto el art. 23.2.g.3º de la LUCyL como los arts. 57.g.2º y 308.e), ambos del RUCyL, y más concretamente en suelo rústico sito en el término municipal de Garray, y ello: porque se ha probado que el promotor vive y reside en dicha localidad desde hace muchos años y es su voluntad el pretender ubicar dicha fábrica en la localidad de su residencia; porque es propietario de la citada parcela que comprende una superficie total de 24.443 m2, y por tanto más que suficiente para poder albergar la fábrica de autos que prevé una ocupación edificatoria de 1.995,85 m2; porque también se ha probado con diferentes informes a lo largo del procedimiento y certificación del propio Ayuntamiento que no existe suelo urbano industrial disponible para su uso inmediato y por tanto para poder ubicar dicha fábrica, ya que el suelo urbanizable industrial contemplado en las NNSS de Planeamiento de 1993 no se encuentra desarrollado ni gestionado urbanísticamente ni se prevé ese desarrollo ni gestión a corto o medio plazo, y por cuanto que el suelo industrial comprendido en el PEMA no se encuentra en la actualidad disponible por encontrarse “sub iudice” y con medida cautelar que paraliza su desarrollo y gestión urbanística hasta que recaiga sentencia firme (…)
-Tercero, porque no ofrece ninguna duda, como ya señalaba esta Sala en su auto de 26.11.2018, dictado en la pieza de medidas cautelares, que pese al interés particular que pueda tener el promotor de la fábrica en ubicar la misma en el suelo rústico de su propiedad, la instalación de dicha fábrica en referido lugar, y más concretamente en una población de las dimensiones de Garray, su interés trasciende el puramente privado del promotor por cuanto que de la actividad que resulta del funcionamiento de dicha fábrica se derivan unos claros beneficios para los vecinos de la localidad y de localidades limítrofes derivados de la creación de empleo que permite a dicha población asentarse en la zona con mayores expectativas de futuro al ver que se amplía la base económica de ese medio rural que les puede proporcionar esa actividad y trabajo con el que claramente poder dinamizar económica, social y demográficamente el citado medio rural, que por cierto, tratándose de la provincia de Soria, como es el caso, presenta una relevante y más que preocupante despoblación, así como una ínfima tasa de ocupación del suelo (…)
-Cuarto, porque no es cierto que se cause daños al desarrollo sostenible ni tampoco al valor ambiental ponderable que se reconoce en la normativa urbanística al suelo rústico, y ello: porque la concreta parcela de autos, amén de estar próxima a los terrenos del PEMA, es una parcela, según señala el Servicio Territorial de Medio Ambiente en su informe de 20.6.2016, cuyo suelo se dedica a cultivo agrícola y no está afecto a valores naturales sometidos a régimen de protección ambiental; y por otro lado, porque estamos hablando de un pequeña fábrica que supone tan solo una ocupación por usos constructivos de unos 1.995,85 m2 del total de la parcela que es de 24.443 m2 y además en un entorno en el que no existen otras construcciones ni industriales ni residenciales, y si por el contrario grandes extensiones de suelo rústico, de ahí que el riesgo para el valor ambiental del suelo rústico que pudiera derivarse de la ejecución de dicha fábrica es mínimo o inexistente (…)”.
Comentario de la Autora:
No resulta novedoso discernir a través de la doctrina jurisprudencial cuándo se puede otorgar una autorización de uso excepcional para construir en suelo rústico, ya sea residencial o, tal como sucede en este caso, industrial. El argumento de mayor peso que ha conducido a la Sala a confirmar la viabilidad de la autorización es precisamente el interés público que representa la actividad industrial que se pretende construir en una finca particular clasificada y categorizada como suelo no urbanizable común. Es cierto que la ubicación lógica de este tipo de instalaciones es el suelo industrial, pero en este caso ha quedado justificada la necesidad de su emplazamiento en ese concreto lugar por su contribución al desarrollo rural de la zona y su vinculación a la actividad agropecuaria, requisitos ligados al interés público exigido para acoger la excepcionalidad del uso que trascienden al mero interés privado.
No obstante, la solicitud y resolución de la licencia urbanística deberá tener en cuenta las determinaciones del planeamiento urbanístico vigente en el momento de su resolución y atender al dato de la inundabilidad de la parcela.
Es cierto que desarrollo rural sostenible se conecta automáticamente con la denominada “España vaciada”, tal y como sucede en la provincia de Soria, donde aparentemente sobra suelo por doquier. El problema que subyace es “de qué forma se piensa rellenar”.
