Palabras clave: incumplimiento de Estado; evaluación de los efectos de determinados proyectos sobre el medio ambiente; artículo 4.2, Directiva 85/337/CEE; acceso a la justicia; Directiva 2003/35/CE; la naturaleza privada de los proyectos como criterio; contrucción de carreteras; ausencia de la transposición literal de la definición de “público interesado”; acceso a la justicia; legitimidad; procedimientos de recurso; coste de los procedimientos; información sobre las vías de acceso a la justicia; obligaciones de información de los Estados.
Resumen:
La Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente y del artículo 6 de la Directiva 2003/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003, por la que se establecen medidas para la participación del público en la elaboración de determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente y por la que se modifican, en lo que se refiere a la participación del público y el acceso a la justicia, las Directivas 85/337/CEE y 96/61/CE del Consejo.
El TJCE declarar que Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, en su versión modificada por la Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997, y del artículo 6 de la Directiva 2003/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003, por la que se establecen medidas para la participación del público en la elaboración de determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente y por la que se modifican, en lo que se refiere a la participación del público y el acceso a la justicia, las Directivas 85/337/CEE y 96/61/CE del Consejo:
- al no haber adoptado, con arreglo a los artículos 2, apartado 1, y 4, apartados 2 a 4, de la Directiva 85/337, en su versión modificada por la Directiva 97/11, todas las disposiciones necesarias para que los proyectos que pueden tener efectos significativos sobre el medio ambiente, pertenecientes a la categoría de construcción de carreteras recogida en el punto 10, letra e), del anexo II de la Directiva 85/337, en su versión modificada por la Directiva 97/11, se sometan, antes de su adopción, a un procedimiento de solicitud de autorización y a una evaluación por lo que respecta a sus efectos, y
- al no haber adoptado todas las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a los artículos 3, puntos 3 a 7, y 4, puntos 2 a 4, de la Directiva 2003/35, y al no haber notificado algunas de estas disposiciones a la Comisión.
Destacamos a continuación los siguientes extractos de la sentencia:
“ […] 40 En virtud del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 85/337, modificada por la Directiva 97/11, los Estados miembros determinarán, por lo que respecta a los proyectos enumerados en el anexo II de dicha Directiva modificada, bien mediante un estudio caso por caso, bien mediante umbrales o criterios establecidos por el Estado miembro, si serán objeto de una evaluación de sus efectos sobre el medio ambiente de conformidad con lo establecido en los artículos 5 a 10 de dicha Directiva. Según esta misma disposición, los Estados miembros podrán también decidir la aplicación de ambos procedimientos.
41 En consecuencia, si bien de este modo se concede a los Estados miembros un margen de apreciación para especificar determinados tipos de proyectos que han de someterse a una evaluación o para fijar los criterios o umbrales que se deben utilizar, este margen de apreciación está limitado por la obligación de estos Estados, establecida en el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 85/337, de someter a dicha evaluación los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, su dimensión o su localización (véanse las sentencias de 24 de octubre de 1996, Kraaijeveld y otros, C‑72/95, Rec. p. I‑5403, apartado 50; de 28 de febrero de 2008, Abraham y otros, C‑2/07, Rec. p. I‑1197, apartado 37, y de 30 de abril de 2009, Mellor, C‑75/08, Rec. p. I‑0000, apartado 50).
42 A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que un Estado miembro que estableciera los criterios y/o los límites mínimos en un nivel tal que, en la práctica, la totalidad de los proyectos de un determinado tipo quedara exenta de la obligación de estudiar sus repercusiones sobrepasaría el margen de apreciación de que dispone en virtud del artículo 2, apartado 1, y del artículo 4, apartado 2, de la Directiva, salvo que, sobre la base de una apreciación global, pudiera considerarse que ninguno de los proyectos excluidos podía tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente (véanse las sentencias Kraaijeveld y otros, antes citada, apartado 53, y de 16 de septiembre de 1999, WWF y otros, C‑435/97, Rec. p. I‑5613, apartado 38).
43 Dentro de los proyectos incluidos en el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 85/337, modificada por la Directiva 97/11, el punto 10, letra e), del anexo II de dicha Directiva recoge la «construcción de carreteras».
44 A este respecto, al someter los proyectos de construcción de carreteras privadas a una evaluación de sus efectos sobre el medio ambiente únicamente en el supuesto de que estos proyectos formen parte de otros proyectos, incluidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 85/337, modificada por la directiva 97/11, y sujetos ellos mismos a la obligación de evaluación, la normativa irlandesa, en su versión aplicable al expirar el plazo fijado por el dictamen motivado, tenía por efecto permitir a los proyectos de construcción de carreteras privadas realizados de manera aislada eludir la evaluación de sus efectos sobre el medio ambiente, aunque dichos proyectos pudieran tener efectos significativos sobre el medio ambiente.
45 Por otro lado, procede señalar que el criterio relacionado con la naturaleza privada o pública de una carretera carece de toda pertinencia por lo que se refiere a la aplicación del punto 10, letra e), del anexo II de la Directiva 85/337, modificada por la Directiva 97/11.
[…]
56 Habida cuenta de la finalidad del artículo 3, punto 1, de la Directiva 2003/35, que consiste en añadir definiciones a las que figuraban en el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 85/337, y en particular, en indicar lo que debe entenderse por «público interesado», en el sentido de dicha Directiva, y dado que, en paralelo, la Directiva 2003/35 reconoce nuevos derechos a dicho público, no puede deducirse del hecho de que la normativa irlandesa no haya reproducido expresamente estas definiciones que Irlanda no haya cumplido la obligación que le incumbe de adaptar su Derecho interno a las disposiciones en cuestión.
57 En efecto, el alcance de la nueva definición de «público interesado» introducida por la Directiva 2003/35 sólo puede interpretarse, como alega la Abogado General en los puntos 36 y 37 de sus conclusiones, teniendo en cuenta el conjunto de los derechos que dicha Directiva reconoce al «público interesado», al tratarse de dos aspectos indisociables.
58 A este respecto, la Comisión no demuestra en qué medida el «público interesado», entendido como el público afectado o que puede verse afectado por los procedimientos decisorios en materia de medio ambiente o que tiene un interés que puede alegar en este marco, no tiene derechos que se supone que le benefician en virtud de las modificaciones introducidas por la Directiva 2003/35.
[…]
60 Se desprende de lo anterior que el segundo motivo no está fundado, en la medida en que se refiere a la adaptación del Derecho interno al artículo 3, punto 1, de la Directiva 2003/35.
[…]
65 Consta que cuando expiró el plazo fijado en el dictamen motivado complementario, Irlanda no había adoptado las medidas legislativas, reglamentarias o administrativas necesarias para asegurar la adaptación completa de su Derecho interno a los artículos 3, puntos 3 a 6, y 4, puntos 2 y 3, de la Directiva 2003/35. Por otro lado, los cambios ocurridos posteriormente, tras la interposición del recurso por incumplimiento, no pueden, según reiterada jurisprudencia, ser tomados en cuenta por este Tribunal de Justicia (véase, en particular, la sentencia de 6 de marzo de 2003, Comisión/Luxemburgo, C‑211/02, Rec. p. I‑2429, apartado 6).
66 Por consiguiente, el segundo motivo es fundado, en lo que se refiere a la falta de adaptación del ordenamiento jurídico interno a los artículos 3, puntos 3 a 6, y 4, puntos 2 y 3, de la Directiva 2003/35.
[…]
82 Por lo que se refiere a la primera alegación, relativa al interés en ejercitar la acción, se desprende del artículo 10 bis, párrafo primero, letras a) y b), de la Directiva 85/337, añadido por el artículo 3, punto 7, de la Directiva 2003/35, y del artículo 15 bis, párrafo primero, letras a) y b), de la Directiva 96/61, añadido por el artículo 4, punto 4, de la misma Directiva, que los Estados miembros deben velar, con arreglo a la normativa nacional pertinente, por que los miembros del público interesado que tienen un interés suficiente en ejercitar la acción o que aleguen un menoscabo a un derecho cuando el Derecho nacional impone tal requisito, puedan interponer un recurso en las condiciones que precisan estas disposiciones, determinando lo que constituye tal interés suficiente o un menoscabo a un derecho, de acuerdo con el objetivo de otorgar al público interesado un amplio acceso a la justicia.
83 Consta que, al permitir a los demandantes, miembros del «público interesado», que pueden alegar un interés que responde a los requisitos enunciados en el artículo 50A, apartado 3, de la PDA, interponer recursos contra determinadas medidas de planificación, Irlanda ha adoptado disposiciones por las que el derecho de acceso a la justicia conferido en este ámbito específico depende directamente de la existencia de un interés en ejercitar la acción de dichos demandantes, como ha señalado la Abogado General en el punto 57 de sus conclusiones.
84 A este respecto, en la medida en que, como se ha declarado en el apartado 49 de la presente sentencia, la Comisión sólo reprocha la falta de adaptación del Derecho interno a determinadas disposiciones, habiendo indicado expresamente, por otro lado, que no intentaba alegar una adaptación incorrecta o incompleta, no procede verificar si el criterio basado en el interés sustancial, tal como se aplica e interpreta por las autoridades irlandesas, coincide con el basado en el interés suficiente en ejercitar la acción, establecido por la Directiva 2003/35, lo que conduciría a preguntarse sobre la calidad de la transposición, habida cuenta, en particular, de la competencia que reconoce dicha Directiva a los Estados miembros para determinar el concepto de interés suficiente dentro del respeto del objetivo que persigue.
92 En relación con la cuarta alegación, referida al coste de los procedimientos, se deduce del artículo 10 bis de la Directiva 85/337, añadido por el artículo 3, punto 7, de la Directiva 2003/35, y del artículo 15 bis de la Directiva 96/61, añadido por el artículo 4, punto 4, de la misma Directiva, que los procedimientos establecidos en el marco de estas disposiciones no deben tener un coste prohibitivo. Sólo se regulan los costes ocasionados por la participación en tales procedimientos. Tal prescripción no prohíbe que los órganos jurisdiccionales puedan dictar una condena en costas, siempre que el importe de éstas responda a este requisito.
93 Si bien es pacífico que los órganos jurisdiccionales irlandeses tienen la facultad de renunciar a condenar en costas a la parte cuyas pretensiones sean desestimadas y que, a mayor abundamiento, pueden hacer que la otra parte soporte los gastos realizados por aquélla, es obligado señalar que sólo se trata de una práctica jurisdiccional.
94 Esta mera práctica, que, por naturaleza, no reviste carácter cierto, no puede, habida cuenta de las exigencias planteadas por la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, recordada en los apartados 54 y 55 de la presente sentencia, constituir una ejecución válida de las obligaciones que resultan del artículo 10 bis de la Directiva 85/337, añadido por el artículo 3, punto 7, de la Directiva 2003/35, y del artículo 15 bis de la Directiva 96/61, añadido por el artículo 4, punto 4, de la misma Directiva.
95 Por consiguiente, la cuarta alegación es fundada.
[…]
97 A este respecto, la obligación de poner a disposición del público una información práctica relativa al acceso a las vías de recurso administrativas y judiciales, prevista por el artículo 10 bis de la Directiva 85/337, añadido por el artículo 3, punto 7, de la Directiva 2003/35, y el artículo 15 bis de la Directiva 96/61, añadido por el artículo 4, punto 4, de la misma Directiva, debe analizarse como una obligación de resultado preciso por cuyo cumplimiento deben velar los Estados miembros.
98 A falta de dispositivos legales o reglamentarios específicos relativos a la información sobre los derechos ofrecidos al público, no se puede considerar que la mera puesta a disposición mediante publicación en papel o por vía electrónica de las normas relativas a las vías de recurso administrativa y judicial y el posible acceso a las resoluciones judiciales garanticen de manera suficientemente clara y precisa que el público interesado esté en condiciones de conocer su derecho al acceso a la justicia en materia medioambiental.
99 En consecuencia, debe admitirse la quinta alegación.
[…]
106 A los fines recordados por esta jurisprudencia, el artículo 6 de la Directiva 2003/35, como otras directivas, impone a los Estados miembros una obligación de información.
107 Por consiguiente, la información que los Estados miembros están obligados a proporcionar a la Comisión debe ser clara y precisa. Debe indicar inequívocamente cuáles son las medidas legales, reglamentarias y administrativas mediante las cuales el Estado miembro considera haber cumplido las distintas obligaciones que le impone la Directiva. A falta de tal información la Comisión no puede verificar si el Estado miembro ha ejecutado real y completamente la Directiva. El incumplimiento de esta obligación por parte de un Estado miembro, ya sea por una total falta de información o por una información insuficientemente clara y concreta, puede justificar, por sí solo, el inicio del procedimiento del artículo 226 CE, cuyo objeto es que se declare ese incumplimiento (véase la sentencia de 16 de junio de 2005, Comisión/Italia, antes citada, apartado 27).
108 Por otro lado, si bien la adaptación del Derecho interno a una directiva puede estar garantizada por la normativa interna ya en vigor, en este supuesto los Estados miembros no están dispensados de la obligación formal de informar a la Comisión de dichas normas a fin de que ésta pueda apreciar que se atienen a dicha Directiva (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de junio de 2005, Comisión/Italia, antes citada, apartado 30).
109 En el caso de autos, en la medida en que consideraba que la normativa ya en vigor garantizaba por sí misma la ejecución de las disposiciones de la Directiva 2003/35 relativas al acceso a la justicia en materia de medio ambiente, Irlanda debía poner en conocimiento de la Comisión las disposiciones legislativas o reglamentarias en cuestión, sin que pudiera basarse válidamente en notificaciones anteriores de dichas normas de Derecho interno realizadas en el marco de la adaptación del mismo a las Directivas 85/337 y 96/61, en su versiones aplicables antes de las modificaciones introducidas por la Directiva 2003/35.
110 Por consiguiente, también correspondía a Irlanda, dado que dicho Estado miembro sostenía que la adaptación de su ordenamiento jurídico interno había sido declarada por la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales nacionales, y en particular por la de la High Court, comunicar a la Comisión el estado preciso de dicha jurisprudencia, permitiéndole de este modo comprobar si dicho Estado había ejecutado efectivamente la Directiva 2003/35 con la mera aplicación del Derecho nacional existente antes de la entrada en vigor de ésta y garantizar el control que le incumbe en virtud del Tratado.
111 En consecuencia, el segundo motivo está fundado, en la medida en que se refiere al incumplimiento de la obligación de informar a la Comisión.
