Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Valladolid), de 12 de diciembre de 2019 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Luis Miguel Blanco Domínguez)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ CL 5084/2019 – ECLI: ES:TSJCL: 2019: 5084
Temas Clave: Lobo; Planes; Aprovechamientos comarcales; Caza; Directiva de hábitats; Especies cinegéticas; Informes científicos y técnicos; Reparación del daño; Principio de quien contamina paga; Indemnización; Situación jurídica individualizada
Resumen:
La Asociación para la Conservación y Estudio del Lobo Ibérico (ASCEL) recurre la Resolución de 29 de julio de 2016 de la Dirección General del Medio Natural de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León, por la que se aprueba el Plan de aprovechamientos comarcales de lobo en los terrenos cinegéticos situados al norte del Río Duero en Castilla y León para las temporadas 2016/2017, 2017/2018 y 2018/2019. (BOCyL nº 152, de 8 de agosto de 2016).
ASCEL pretende que se declare la nulidad de la resolución recurrida y de cuantas actuaciones se hayan llevado a cabo como consecuencia de su cumplimiento, y se condene a la Administración a abonar una indemnización por los daños y perjuicios ocasionados a la fauna silvestre equivalente al valor de cada lobo abatido, que cuantifica en 9.261 euros.
Esgrime en su favor los siguientes argumentos:
-Infracción del Anexo II del Decreto 55/2002, de 11 de abril, por el que se aprueba el Plan Forestal de Castilla y León porque no se han definido con carácter previo las comarcas forestales.
-Infracción del Convenio relativo a la Conservación de la Vida Silvestre y del Medio Natural en Europa (hecho en Berna el 19 de septiembre de 1979 y ratificado por España el 13 de mayo de 1986). Considera que el lobo es una especie protegida en todo el territorio nacional, por lo que la intervención sobre la misma debe ser excepcional.
-Infracción de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres y también de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y Biodiversidad, en particular de su artículo 54.1.
Al efecto, entiende que la Resolución recurrida carece de motivación, ya que en el expediente administrativo no consta ningún estudio técnico, científico y objetivo que avale el estado de conservación del lobo y, por lo tanto, que justifique las capturas autorizadas, así como la influencia de las mismas en la población de la especie, añadiendo que la única información tenida en cuenta es la elaborada por la propia Administración.
-Infracción del artículo 24 del Decreto 14/2016, de 19 de mayo, por el que se aprueba el Plan de Conservación y Gestión del Lobo en Castilla y León, porque no consta que se hayan realizado de manera objetiva y científica las prospecciones y censos a los que dicho artículo se refiere.
-Infracción del principio constitucional que prohíbe la arbitrariedad (artículo 9.3 de la Constitución Española) al no estar justificados los cupos que establece la Resolución recurrida, así como el principio de precaución (artículo 174. 2 Tratado CE).
Con carácter previo, la Sala examina el marco normativo y jurisprudencial en que se basa la resolución recurrida. Un marco cuya complejidad ha ido en aumento cuando se trae a un primer plano la conservación de las especies cinegéticas de fauna silvestre en la Comunidad Autónoma y su conexión con estudios científicos y técnicos objetivos que avalen la posibilidad de su aprovechamiento cinegético y garanticen en paralelo su protección.
En esta estela, la Sala conjuga el Plan de Conservación y Gestión del Lobo en Castilla y León, aprobado por el Decreto 14/2016, de 19 de mayo, y concretamente, los preceptos que regulan su objeto y el alcance del aprovechamiento cinegético del lobo –cupos cinegéticos-, con el artículo 8.5 de la Orden FYM/609/2016, de 28 de junio, por la que se aprueba la Orden Anual de Caza, que dice: “5. Caza del lobo en terrenos situados al norte del Duero. Del ensamblaje se llega a la siguiente conclusión: “el Plan de Aprovechamiento Comarcal de Lobo, objeto de este recurso, parte de la consideración de que el lobo es una especie cinegética y de que es susceptible de ser cazada, siendo ésta la forma de aprovechamiento de dicha especie. Como quiera que para ello, en virtud de la etiología de la especie, se hace necesario el establecimiento de comarcas, se aprueba la Resolución que aquí se recurre”.
Se debe hacer especial hincapié en que las anteriores afirmaciones, que avalan la razón del Plan impugnado, han sido anuladas por la propia Sala debido a la falta de información suficiente, objetiva, científica y actual. Al acordarse la nulidad del Decreto 32/2015, de 30 de abril, por el que se regula la conservación de las especies cinegéticas de Castilla y León, su aprovechamiento sostenible y el control poblacional de la fauna silvestre (Sentencia de esta Sala de fecha 17 de mayo de 2017) se produjo un efecto dominó que culminó con la nulidad de la normativa posterior, tal que el Decreto 14/2016, de 19 de mayo ( Sentencia de 25 de enero de 2018, ya firme) y la Orden FYM/609/2016, de 28 de junio ( Sentencia de 7 de marzo de 2018, ya firme).
Lo decisivo es que la declaración de especies cinegéticas establecida en el artículo 13 del Decreto 32/2015 fue declarada contraria a derecho, porque para que pudieran ser objeto de caza era necesario atender a sus niveles poblacionales, distribución geográfica e índices de reproductividad; extremos que no aparecen cumplidos debidamente por cuanto no obran en el expediente administrativo los informes técnicos precisos y actualizados. Argumentación que trasladada al supuesto que nos ocupa se traduce también en la nulidad de la Resolución impugnada porque parte de que el lobo es una especie cinegética susceptible de caza, lo que a juicio de la Sala, no se puede reconocer.
En relación con la petición de indemnización que se fija en 9.261 euros por cada ejemplar de lobo cazado durante 2016, la Sala parte de la obligación de reparar el daño consagrada en el artículo 45 CE, conectada directamente con el principio de “quien contamina paga”. Se detiene en la previsión legal del artículo 31 de la Ley de la Jurisdicción que permite no solo la declaración de que determinados actos administrativos no sean conformes a derecho sino también el reconocimiento de una situación jurídica individualizada. Esta última pretensión no se reserva en exclusiva en favor de los titulares directos del derecho ni tampoco restringe las formas en las que puede satisfacerse dicha pretensión.
En definitiva, la Sala justifica la legitimación activa de ASCEL para la defensa de derechos e intereses legítimos colectivos así como para pretender el reconocimiento de una situación jurídica individualizada.
Y es que, en opinión de la Sala, resulta incuestionable el daño causado por la actuación administrativa anulada. La gestión planificada por la Administración para la especie del lobo al norte del Duero es contraria a derecho y, por tanto, está obligada a reparar el daño causado a través de una indemnización que asciende a 842.751 euros, resultado de multiplicar el número de lobos abatidos durante el año 2016, que es de 91 ejemplares, por el valor económico de cada uno de ellos (9.261 euros). Indemnización que no debe percibir directamente la parte actora porque si bien es la Administración la causante del daño al medio ambiente es a ella a quien corresponde asimismo velar por la utilización de los recursos naturales, ya que su posición constitucional sigue siendo la misma.
Por tanto, corresponde a la propia Administración destinar la indemnización reconocida a la presentación de un programa que comprenda las actuaciones necesarias para la recuperación del lobo ibérico, su conservación y divulgación de la importancia de la especie. Programa que deberá especificar las concretas actuaciones que se llevarán a cabo, duración, coste y financiación.
Por lo expuesto, la Sala previa estimación del recurso planteado, anula el Plan de aprovechamientos comarcales del lobo impugnado y condena a la Administración demandada a reparar el daño causado en los términos referidos así como al pago de las costas procesales en la cantidad máxima por todos los conceptos, a excepción del IVA, de 3.000 euros.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Esta Sala al final del Fundamento de Derecho Séptimo de la citada Sentencia de 7 de marzo de 2018 dijo: “Por lo tanto, y este es el argumento que para nosotros es decisivo, la declaración de especies cinegéticas que hace el artículo 13 del Decreto 32/2015 es contraria a derecho porque para ello es necesario que, en atención a sus niveles poblacionales, distribución geográfica e índice de reproductividad, las mismas puedan ser objeto de caza (…) Añadiéndose también al final del Fundamento de Derecho Octavo de la misma Sentencia: “Consiguientemente, la carencia de informes técnicos que avalen el carácter de cazable de una determinada especie no puede suplirse por lo que establezca la orden anual de caza, como reiteradamente ha dicho esta Sala, por lo que es claro, a nuestro juicio, que la anulación del Decreto 32/2015 determina la anulación de la Orden anual de caza que aquí se impugna (…)”.
“(…) Así las cosas, es evidente que debemos anular también la Resolución de 29 de julio de 2016 que aquí se impugna, ya que parte de que el lobo es especie cinegética y susceptible de ser cazada, lo que, a virtud de lo expuesto, no es posible reconocer.
A ello no obsta, ni la modificación posterior de la Ley de Caza (Ley 9/2019, de 28 de marzo, de modificación de la Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza en la Comunidad Autónoma de Castilla y León, respecto de la cual este Tribunal ha promovido cuestión de inconstitucionalidad) ni la aprobación de un nuevo plan de aprovechamiento del lobo (Resolución de 9 de octubre de 2019, de la Dirección General del Patrimonio Natural y Política Forestal, por la que se aprueba el Plan de aprovechamientos comarcales de lobo en los terrenos cinegéticos situados al norte del Río Duero en Castilla y León para las temporadas 2019/2020, 2020/2021 y 2021/2022, publicada en el BOCyL de 23 de octubre de 2019), ya que el objeto del recurso se centra en la Resolución de 29 de julio de 2016, anterior a este nuevo marco normativo que obviamente no tiene efectos retroactivos (…)”.
“(…) Como es sabido este 31 dice que en el proceso contencioso administrativo puede pretenderse no solo la declaración de no ser conforme a Derecho y, en su caso, la anulación de los actos y disposiciones objeto de impugnación, sino, además, el reconocimiento de una situación jurídica individualizada.
En relación a esta previsión legal debemos hacer dos aclaraciones que estimamos de interés.
De un lado, que, a diferencia de la legislación anterior, la pretensión de reconocimiento de una situación jurídica individualizada no está reservada a quienes sean titulares “de un derecho derivado del ordenamiento que se considere infringido por el acto o disposición impugnados”, como decía el artículo 28.2 de la derogada Ley de 27 de diciembre de 1956, reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa, sino que todos aquellos que, conforme al artículo 19 de la actual Ley de la Jurisdicción, estén legitimados activamente para interponer un recurso contencioso-administrativo podrán deducir tales pretensiones, es decir, de anulación y de reconocimiento de una situación jurídica individualizada.
De otro lado, conviene también destacar que dicho artículo 31 no restringe las formas en las que puede satisfacerse esa pretensión, ya que admite que los tribunales adopten cualquier medida que sea adecuada para el pleno restablecimiento de la situación jurídica individualizada, incluida la indemnización de los daños y perjuicios, cuando proceda, pero sin limitarse a esta posibilidad (…)”.
“(…) Por lo dicho, creemos que la referencia a “individualizada” que hace ese artículo 31 no debe entenderse como que la posibilidad de deducir tales pretensiones se reconozca solo a sujetos individuales, sino que debe entenderse como expresión de reconocimiento de situaciones “concretas”, por contraposición a las pretensiones puras de anulación u “objetivas” (…)”
“(…) Así pues, teniendo en cuenta el reconocimiento constitucional de la obligación de reparar los daños causados al medio ambiente, así como la amplitud con que se reconoce la legitimación activa en materia medioambiental y las exigencias derivadas del derecho a la tutela judicial efectiva, podemos concluir que, en principio y desde un punto de vista general, no hay ningún obstáculo para reconocer el derecho a deducir una pretensión como la deducida por la parte actora (…)”.
“(…) Sin embargo, que el supuesto de hecho que da lugar a la indemnización, conforme al artículo citado (artículo 80 de la Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León, la cursiva es nuestra), sea distinto del que nos ocupa, no impide que puedan aplicarse los mismos criterios para fijar el quantum indemnizatorio, porque lo cierto y verdad es que el daño viene a ser el mismo, al tratarse del daño producido por la muerte de un animal que es una especie protegida y que, por lo expuesto, no puede ser cazado, sin que encontremos argumento alguno para cuantificar el mismo daño de manera distinta según que el daño lo cause la Administración o un tercero.
Así pues, teniendo en cuenta el número de lobos abatidos durante el año 2016, que es de 91 ejemplares, según la Memoria del Plan de Conservación y Gestión del Lobo en Castilla y León del año 2016, y el valor económico de cada uno de ellos (9.261 euros), conforme establece el no derogado artículo 26 del Decreto 32/2015, de 30 de abril, por el que se regula la conservación de las especies cinegéticas de Castilla y León, su aprovechamiento sostenible y el control poblacional de la fauna silvestre, la cuantía indemnizatoria asciende a la cantidad de 842.751 euros. (…)”
“(…) Si bien es cierto que en el caso que nos ocupa, ha sido la Administración quien ha causado un daño al medio ambiente, no por ello desparece su obligación de velar por la utilización de los recursos naturales y de garantizar a todos los ciudadanos su derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado, llevando a cabo las actuaciones correspondientes para ello, ya que su posición constitucional sigue siendo la misma, de conformidad con el artículo 45 y 9.3 de la Constitución.
Por este motivo, y como reconocimiento de la situación jurídica que se reclama, debe ser la Administración quien destine la indemnización reconocida a la realización de todas aquellas actuaciones que sean necesarias para la reparación del daño causado, beneficiándose de ello toda la sociedad, que es en definitiva la titular del bien jurídico lesionado.
De esta manera, creemos dar satisfacción al interés de la parte actora que ha ejercido la correspondiente acción, dando lugar a este recurso, se logra la reparación del daño causado y se coloca a la Administración en la situación que le corresponde como principal garante de protección del medio ambiente y reparación de los daños causados al mismo.
A tal fin y en ejecución de sentencia deberá la Administración presentar un programa que, como mínimo, deberá comprender las actuaciones necesarias para la recuperación del lobo ibérico, su conservación y para la divulgación de la importancia de la especie (…)”.
Comentario de la Autora:
Nos encontramos con una sentencia relevante desde el mismo momento en que considera a la Administración autonómica responsable del daño medioambiental que provoca la aprobación y puesta en práctica de un Plan de aprovechamientos comarcales de lobo en los terrenos cinegéticos situados al norte del río Duero durante determinadas temporadas. La principal novedad radica en que al margen de la nulidad del Plan se condena a la Administración al pago de una indemnización que se eleva a la nada despreciable cantidad de 842.751 euros, aunque se traduzca en la obligación de confeccionar un programa presidido por la finalidad de reparar el daño causado al medio ambiente por la caza de lobos. Un programa que precisará de un seguimiento adecuado en ejecución de sentencia y en el que deben quedar determinados cuáles son los objetivos concretos y con qué medios se cuenta para alcanzarlos.
Otro de los puntos clave de esta sentencia es haber considerado a la Asociación Ecologista ASCEL no solo legitimada para la defensa de los intereses colectivos sino para perseguir el reconocimiento de una situación jurídica individualizada en los términos del artículo 31 de la Ley de la Jurisdicción. De ahí que su derecho a la tutela judicial efectiva se extienda hasta conseguir la reparación del daño causado a través de la indemnización. La Sala viene a asimilarlo a la indemnización que se exige a un infractor por los daños ocasionados a las especies cinegéticas que deberá percibir la persona o entidad titular de los terrenos cinegéticos donde se cometió la infracción, en los términos establecidos en el artículo 80 de la Ley de Caza de Castilla-León. Lo que cuenta es que el daño haya sido provocado por la muerte de un lobo que es una especie protegida y no puede ser cazado.
Por otra parte, la Sala justifica por qué esa indemnización no debe ser percibida directamente por ASCEL. Al efecto, entiende que la Asociación no actúa en interés propio sino en defensa de un interés colectivo, y en segundo lugar porque sigue siendo la Administración quien tiene la obligación de velar por la utilización racional de los recursos naturales en los términos establecidos en el artículo 45.2 CE.
El resultado de esta sentencia no puede desconectarse del efecto dominó que normativa y jurisprudencialmente provocó la nulidad del Decreto 32/2015, de 30 de abril, por el que se regulaba la conservación de las especies cinegéticas de Castilla y León; de cuyo historial y su evolución posterior se ha dado cuenta a través del comentario publicado en esta Revista bajo el título “Suspensión provisional de la actividad cinegética por la estimación judicial de una medida cautelar versus modificación de la Ley de Caza de Castilla y León que autoriza su ejercicio”.
En el supuesto concreto que nos ocupa, los razonamientos de la sentencia tendentes a declarar la nulidad del plan se basan en que el lobo ibérico no puede ser considerado ni como especie cinegética ni como especie cazable, presupuestos imprescindibles para la aprobación del Plan. Y ello básicamente por la carencia de informes técnicos que avalen que el lobo es susceptible de caza y que no se compromete su conservación.
Hace pocos días se celebró el cuarenta aniversario de Félix Rodríguez de la Fuente y tuvimos la oportunidad de volver a ver las imágenes de su programa sobre el lobo y recordar la música de aquella serie “El Hombre y la Tierra”. Con toda probabilidad conocería los puntos básicos en los que se debería basar el Programa que obligatoriamente debe confeccionar la Administración. Mientras tanto, a vueltas con el lobo…
