Sentencia Núm. 134/2019 de 19 de diciembre de 2019 del pleno del Tribunal Constitucional (Ponente: Juan José González Rivas)
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ. Investigador del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE número 304, de 19 de diciembre de 2019
Temas Clave: Red Natura 2000; ONG; Ordenación territorial, Urbanismo; Espacio natural protegido
Resumen:
La cuestión de inconstitucionalidad que dio origen a esta sentencia fue promovida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura. En concreto sobre el art. 11.3.1 b) párrafo segundo de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del suelo y ordenación territorial de Extremadura (en adelante Ley 15/2001), en la redacción dada por la Ley 9/2011, de 29 de marzo (en lo sucesivo Ley 9/2011), y sobre la disposición adicional única de esta ley.
En el art. 11 de la Ley 15/2001, en el apartado «suelo no urbanizable», señala en su apartado primero cual será la tipología de terrenos que deberán ser considerados en esa clase de suelo. En primer lugar estarían aquellos en los que concurran valores «de carácter ambiental, natural [y] paisajístico» [letra b)].
Más adelante, en el apartado tercero, es donde se inserta el párrafo controvertido, desarrolla la última categoría, para disponer que el «suelo no urbanizable protegido» puede serlo por tres razones: i) de protección «ambiental, natural, paisajística, cultural o de entorno»; ii) de protección «estructural» y iii) de protección «de infraestructuras y equipamientos».
En relación al primero de los tipos de protección citados en el párrafo objeto de la cuestión, dice que en relación con los «terrenos que deban ser objeto de un régimen especial de protección por estar incluidos en la red de áreas protegidas de Extremadura», lo siguiente: «La mera inclusión de unos terrenos en la red ecológica Natura 2000 no determinará, por sí sola, su clasificación como suelo no urbanizable, pudiendo ser objeto de una transformación urbanística compatible con la preservación de los valores ambientales necesarios para garantizar la integridad del área, y comprendiendo únicamente los actos de alteración del estado natural de los terrenos que expresamente se autoricen en el correspondiente procedimiento de evaluación ambiental.»
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, consideró que los preceptos transcritos podrían incurrir en inconstitucionalidad mediata o indirecta, por ser contrarios a preceptos estatales dictados al amparo del art. 149.1.1, 13, 18 y 23 CE. Por otro lado, la posible inconstitucionalidad que aduce es que han sido aprobados para eludir el cumplimiento de las sentencias recaídas en el proceso de origen, por lo que infringen los arts. 24.1, 117 y 118 CE.
Por su parte, el Ministerio Público aprecia una posible admisibilidad parcial respecto de los arts. 24.1, 117 y 118 CE. Subsidiariamente, interesa la estimación íntegra de la cuestión de inconstitucionalidad. La Asociación para la Defensa de la Naturaleza y los Recursos de Extremadura (ADENEX) solicita directamente la estimación de la cuestión, al entender que concurren las vulneraciones constitucionales advertidas en el auto de planteamiento.
En sentido contrario, la entidad Marina Isla de Valdecañas, S.A., considera improcedente el planteamiento de la cuestión, por no haberse resuelto aún el incidente de ejecución de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 9 de marzo de 2011. Igual consideración mantiene la representación de las comunidades de propietarios de los distintos complejos residenciales de la «Isla de Valdecañas», por lo que ambas representaciones interesan la desestimación.
Por último, tanto la Junta como la Asamblea de Extremadura, sin formular objeciones procesales, solicitan que la cuestión se desestime.
El análisis que hace el Tribunal sobre la cuestión de fondo es que se incurre en un vicio de inconstitucionalidad mediata o indirecta, es decir, derivado, no de las prescripciones establecidas en la Constitución, sino de los preceptos aprobados por el Estado en su aplicación (en el mismo sentido, en relación con el medio ambiente, STC 7/2012, de 18 de enero, FJ 3). En concreto, sostiene que vulnera los arts. 12.2 a) y 13.4 TRLS 2008.
Desde la perspectiva de los usos posibles en los terrenos especialmente protegidos, el art. 13.4 TRLS 2008 refuerza el enfoque proteccionista cuando dispone que la utilización de los terrenos con valores ambientales «que sean objeto de protección por la legislación aplicable, quedará siempre sometida a la preservación de dichos valores, y comprenderá únicamente los actos de alteración del estado natural de los terrenos que aquella legislación expresamente autorice». Protección que alcanza aún mayor intensidad, si cabe, en el caso de los espacios naturales especialmente protegidos y los incluidos en la Red Natura 2000.
En definitiva, por los valores ambientales que albergan, los terrenos Red Natura 2000 se encuentran necesariamente entre los que, según el art. 12.2.a), en conexión con el art. 13.4 TRLS 2008, deben quedar preservados de la transformación urbanística.
El precitado apartado primero dispone, a este respecto, que «las [actuaciones] de nueva urbanización […] suponen el paso de un ámbito de suelo rural a la de urbanizado para crear, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente», lo que pone de manifiesto que la actuación urbanística de transformación, lo que persigue, no es preservar, sino cambiar el destino de los suelos y destinarlos a su urbanización.
En consecuencia, cuando en el art. 11 de la Ley 15/2001, rubricado «Suelo no urbanizable», se introduce una regla especial para los terrenos incluidos en la Red Natura 2000 con el fin de que puedan ser objeto de transformación urbanística, se contraviene lo dispuesto en el art. 12.2 a) TRLS 2008, en conexión con el art. 13.4 del mismo texto legal.
La construcción de una urbanización conlleva una importante alteración en detrimento de la superficie protegida que, en el caso de los terrenos de la Red Natura 2000, por la especial protección que la propia comunidad autónoma les ha reconocido, con fundamento en la normativa europea y estatal, debe quedar condicionada a un supuesto muy concreto (evolución natural, científicamente demostrada) y un procedimiento exigente (trámite de información pública, remisión de la propuesta a la Comisión Europea y aceptación por ésta) según prevén los arts. 13.4 TRLS 2008 y 52 de la Ley 42/2007, normas de carácter básico que el párrafo cuestionado de la ley autonómica desvirtúa.
Por las razones anteriores, el Tribunal declara inconstitucional y nulo el art. 11.3.l b), párrafo segundo de la Ley 15/2001, en la redacción introducida por la Ley 9/2011, por resultar contrario a los arts. 12.2 a) y 13.4 TRLS 2008, con infracción de los arts. 149.1.1 y 23 CE.
Sobre el segundo de los aspectos objeto de posible inconstitucionalidad, la disposición adicional solo le imputa la posible infracción de los arts. 24.1, 117 y 118 CE.
Para finalizar, el Tribunal dice que los actos de homologación serán ilegítimos si son el resultado de la aplicación de preceptos considerados inconstitucionales y, por consiguiente, anulados por este Tribunal, la disposición adicional única de la Ley 9/2011 no vulnera los arts. 24.1, 117 y 118 CE.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) El objeto del proyecto de interés regional declarado nulo era la construcción de un complejo turístico en los términos municipales de El Gordo y Berrocalejo (Cáceres), en una isla de 134,5 hectáreas de superficie existente en la presa de Valdecañas, que está integrada en la zona especial de protección de aves (ZEPA) ES0000329, denominada «Embalse de Valdecañas», así como en una masa de agua declarada de lugar de importancia comunitaria ES4320068 «Márgenes de Valdecañas». En concreto, la finalidad del proyecto de interés regional era la construcción, en esa superficie, de dos hoteles de 150 habitaciones, 250 bungalós, 310 viviendas unifamiliares y cinco viviendas en parcelas de 2.000 m2. Además, se instalarían equipamientos deportivos y de ocio, consistentes en un campo de golf de 18 hoyos; pistas de tenis, squash, pádel, piscinas, circuito de bicicletas, embarcadero, marina seca, playa artificial, pesca, campo de fútbol y atletismo y pistas deportivas. El complejo requería una carretera de acceso de 1.800 metros, planta de abastecimiento y potabilización de aguas, saneamiento y sistema de tratamiento de aguas residuales; electrificación y subestación, instalación y suministro de gas centralizado y dique para la formación de una playa artificial.”
“(…) El Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, sobre la base de que los proyectos de interés regional requieren para su validez la concurrencia de un objetivo de los establecidos en la ley, una declaración de su necesidad de interés regional y una declaración de la utilidad pública o interés social de aquel objetivo, consideró que: i) el proyecto de interés regional no quedaba amparado en ninguno de los concretos objetivos que podrían legitimarlo, conforme al art. 60 de la Ley 15/2001, en la redacción vigente al tiempo de su enjuiciamiento; ii) faltaba la justificación del interés regional, de la utilidad pública y, lo que es más decisivo a los efectos de la naturaleza del proyecto de interés regional aprobado, de la oportunidad de recalificar unos terrenos de especial protección como suelo urbanizable; y iii) los terrenos afectados por el proyecto estaban integrados en la Red Natura 2000 y sometidos, por ello, a un régimen de especial protección por la legislación sectorial, que los califica como suelo no urbanizable de especial protección, añadiendo la Sala que esa clasificación es de configuración legal e indisponible para el planificador.”
“(…) Por su parte, la también cuestionada disposición adicional única («homologación») de la Ley 9/2011 presenta la siguiente redacción:
«1. Los instrumentos de ordenación del territorio y de ordenación urbanística vigentes a la fecha de entrada en vigor de esta ley podrán ser homologados a fin de que incorporen la declaración de su adecuación a preceptos de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del suelo y ordenación territorial de Extremadura modificados tras su entrada en vigor por esta u otras reformas anteriores.
2. La homologación de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística podrá ser promovida en cualquier momento de acuerdo con las siguientes reglas:
a) El procedimiento de homologación de los instrumentos de ordenación urbanística podrá ser iniciado a instancia de los ayuntamientos mediante solicitud presentada ante la Dirección General competente en materia de urbanismo y ordenación del territorio.
b) El procedimiento de homologación de los instrumentos de ordenación del territorio podrá ser iniciado de oficio por el consejero competente en materia de ordenación territorial y urbanística. En el caso de los proyectos de interés regional de iniciativa particular será necesaria la previa solicitud por el promotor.
3. Iniciado el procedimiento de homologación, el órgano urbanístico y de ordenación del territorio competente acordará su sometimiento a información pública por plazo de quince días mediante la publicación de un anuncio de inicio del procedimiento de homologación en el “Diario Oficial de Extremadura”.
4. A la luz de las alegaciones que, en su caso, fueran formuladas, la administración promotora de las mismas se pronunciará sobre ellas y remitirá el expediente a la comisión de urbanismo y ordenación del territorio de Extremadura, que aprobará o desestimará la homologación del instrumento correspondiente.
5. El plazo máximo para notificar el acuerdo que ponga fin al procedimiento de homologación será de dos meses a contar desde su inicio o solicitud, transcurrido el cual sin que se hubiese notificado resolución expresa, la homologación se entenderá desestimada.
6. El instrumento de ordenación territorial o urbanística debidamente homologado será depositado en el registro administrativo habilitado por la consejería competente en materia de ordenación territorial y urbanística.”
“(…) Sin embargo, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, con remisión a pronunciamientos previos, razonó que la inclusión de unos terrenos, de acuerdo con la normativa europea, en una zona de especial protección de las aves o en el ámbito de un lugar de interés comunitario y su afección a la Red Natura 2000 sí comportaba la sujeción de esos terrenos a unos regímenes de protección que, de conformidad con la normativa estatal sobre suelo, hace preceptiva su clasificación como suelo no urbanizable de especial protección, incompatible con la urbanización. Una vez declarada firme la sentencia de instancia, se abrió el trámite de ejecución.”
“(…) c) Concretando las dudas de constitucionalidad, la Sala sostiene, en primer lugar, que la norma cuestionada desconoce la legislación básica del Estado por permitir que suelos que claramente tienen la clasificación de no urbanizables de protección ambiental, que forman parte de la Red Natura 2000 por los valores en ellos presentes, sean objeto de transformación urbanística. El art. 11.3.1 b) de la Ley 15/2001 incurre en contradicción al otorgar la máxima protección a los suelos que la ameritan por razón de sus valores ambientales, naturales o paisajísticos, donde no cabe duda que se incardinan los terrenos incluidos en la Red Natura 2000, para, posteriormente, impedir esa protección al permitir un desarrollo urbanístico claramente incompatible con aquel régimen jurídico.”
“(…) «Art. 12. Situaciones básicas del suelo.
2. Está en la situación de suelo rural:
a) En todo caso, el suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización, que deberá incluir, como mínimo, los terrenos excluidos de dicha transformación por la legislación de protección o policía del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio cultural, los que deban quedar sujetos a tal protección conforme a la ordenación territorial y urbanística por los valores en ellos concurrentes, incluso los ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos, así como aquellos con riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de inundación o de otros accidentes graves, y cuantos otros prevea la legislación de ordenación territorial o urbanística.»”
«Art. 13. Utilización del suelo rural.
4. No obstante lo dispuesto en los apartados anteriores, la utilización de los terrenos con valores ambientales, culturales, históricos, arqueológicos, científicos y paisajísticos que sean objeto de protección por la legislación aplicable, quedará siempre sometida a la preservación de dichos valores, y comprenderá únicamente los actos de alteración del estado natural de los terrenos que aquella legislación expresamente autorice.” Solo podrá alterarse la delimitación de los espacios naturales protegidos o de los espacios incluidos en la Red Natura 2000, reduciendo su superficie total o excluyendo terrenos de los mismos, cuando así lo justifiquen los cambios provocados en ellos por su evolución natural, científicamente demostrada. La alteración deberá someterse a información pública, que en el caso de la Red Natura 2000 se hará de forma previa a la remisión de la propuesta de descatalogación a la Comisión Europea y la aceptación por esta de tal descatalogación.
El cumplimiento de lo previsto en los párrafos anteriores no eximirá de las normas adicionales de protección que establezca la legislación aplicable.»
“(…) Pues bien, a juicio de la fiscal general del Estado, la alteración de un espacio de la Red Natura 2000, como el del supuesto de autos, y su destino para usos del suelo distintos requiere la descatalogación por la Comisión Europea y que responda a la evolución natural de los terrenos, demostrada científicamente. Enfatiza que la urbanización supone un deterioro, cuando no una destrucción del hábitat, por la transformación del suelo que conlleva, y que la Ley 42/2007 impone la prevalencia de los intereses ambientales. Concluye, a la vista de lo expuesto, que el procedimiento de homologación que incorpora la Ley 9/2011 conduce a una descatalogación del suelo de la Red Natura 2000 por una vía ajena a la que dispone la citada Ley 42/2007 y el texto refundido de la Ley de suelo de 2008. La normativa estatal –añade– no prevé cambios en los espacios de la Red Natura por razones de transformación urbanística, lo que implica una modificación artificial y no natural de los mismos. Por consiguiente, el art.11.3.1 b), párrafo segundo de la Ley 15/2001, tras la redacción dada por la Ley 9/2011, vulnera los arts. 12.2 y 13.4 TRLS 2008.”
“(…) Tras reproducir las razones esgrimidas en la exposición de motivos de la ley impugnada, la fiscal general del Estado descarta que se pueda tildar de excepcional la situación jurídica provocada por fallos judiciales, que han sido dictados en aplicación de la normativa urbanística que estaba vigente en el momento en que se aprobaron los instrumentos de ordenación. Por tanto, tampoco cabe apreciar una justificación objetiva y razonable para una modificación legislativa, que ha pretendido hacer frente a futuros fallos judiciales que pudieran anular actos administrativos que desconocen el régimen del suelo de los espacios de la Red Natura 2000, con objeto de facilitar, de ese modo, su transformación urbanística, ignorando la normativa básica estatal sobre protección de dichos espacios y la propia normativa autonómica en la materia. En definitiva, no cabe aceptar que concurran las razones excepcionales que podrían justificar la aprobación de una ley singular, hallándonos ante una actuación legislativa cuya finalidad es impedir la ejecución de un pronunciamiento judicial firme. La fiscal general del Estado concluye solicitando que, para el caso de que no se apreciara la causa de inadmisibilidad invocada, sea declarada la inconstitucionalidad y nulidad de los preceptos cuestionados, por ser contrarios a los arts. 149.1.1 y 23; 24.1; 117 y 118 CE.”
Fotografía: Embalse de Valdecañas durante el proceso de construcción de la urbanización. Cortesía de la Asociación para la Defensa de la Naturaleza en Extremadura (ADENEX). Sin fines comerciales.
Comentario del Autor:
Se vuelve a repetir una situación muy habitual, las ONG ambientalistas son las que obligan a las administraciones públicas al cumplimiento de la legislación ambiental. Esta sentencia nos muestra, por un lado, el éxito que supone el estado de derecho en nuestro país, donde cabe la posibilidad de que las minorías, en este caso dos ONG con escasos recursos económicos y unos pocos cientos de socios, consigan declarar inconstitucional una reforma legal creada “ad hoc” para legalizar una urbanización. Y por otro lado, el intento de todo un Parlamento como el de Extremadura, representando a más de un millón de personas de utilizar dicha reforma para favorecer un interés privado, tratando de vulnerar la legislación ambiental.
Con esta sentencia, el Tribunal Constitucional declara inconstitucional la reforma legal que en el año 2011 aprobó el Parlamento de Extremadura y que permitió la construcción de una urbanización de lujo en una isla de 135 hectáreas en el embalse de Valdecañas en los términos municipales de El Gordo y Berrocalejo (Cáceres). Se trata de una zona de alto valor ecológico incluida en la Red Natura 2000.
La promoción urbanística es conocida como “Marina Isla de Valdecañas” –formado por 180 villas, un hotel, un campo de golf de 18 hoyos, pistas deportivas, además de una playa artificial y puntos de amarre para embarcaciones–. Al afectar plenamente a un área Red Natura 2000, dos asociaciones de importante prestigio nacional como son, Asociación para la Defensa de la Naturaleza y los Recursos de Extremadura (Adenex) y Ecologistas en Acción, mostraron su rotunda oposición al proyecto comenzando una lucha judicial cuyo último capítulo ha sido esta resolución del Constitucional.
Ya en el año 2011 el Tribunal Superior de Justicia de Extremadura (TSJEX) declaró la nulidad del proyecto por contravenir al ordenamiento jurídico ordenando su reposición al estado original, previo a la construcción de las viviendas –algo que empezó en el año 2007-. Al poco, el Parlamento de Extremadura, con el enrevesado fin de hacer compatible edificar en esos terrenos Red Natura con la conservación de los valores de ese espacio, incorporó un artículo a la ley del suelo. No cabe la menor duda de que esta operación pretendía llevar a cabo legalizar la urbanización, haciendo prevalecer el interés particular a la conservación de la naturaleza. En el año 2014, el Tribunal Supremo avaló la sentencia del TSJEX, pendiente de ejecución por un incidente judicial todavía no resuelto.
Así las cosas, las entidades ecologistas solicitaron al TSJEX, que planteara la cuestión de inconstitucionalidad, que ahora ha sido estimada y declarada inconstitucional por contradecir la legislación básica estatal (los artículos 12.2 y 13.4 de la Ley del Suelo, que delimitan qué es suelo rural y que puede desarrollarse en los mismos).
Otra cuestión a destacar en la sentencia es el informe emitido por la Estación Biológica de Doñana, uno de los Centros de investigación con más reputación de España en aspectos relacionados con la Biología de la Conservación, perteneciente al Consejo Superior de investigaciones Científicas, a petición del propio Tribunal. El citado informe concluía que era mucho más pernicioso para los valores ambientales de dicho espacio su mantenimiento que su derribo.
Como se ha comentado, esta sentencia despacha una de las cuestiones relacionadas al incidente de inejecución de sentencia, que es el que determinará si la urbanización se derriba o no, y sobre el que esta resolución del TC realmente no resuelve directamente. Ahora les toca a los tribunales de la Junta de Extremadura su pronunciamiento.
Enlace: Sentencia Núm. 134/2019 de 19 de diciembre de 2019 del pleno del Tribunal Constitucional
