Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), de 8 de noviembre de 2019 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Eusebio Revilla Revilla)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ CL 4566/2019 – ECLI: ES:TSJCL:2019:4566
Temas Clave: Residuos; Instalación; Autorización de uso excepcional en suelo rústico; Interés público; Uso industrial
Resumen:
La Sala conoce del recurso de apelación interpuesto por la Comunidad Autónoma de Castilla y León y por la mercantil Ibercont 2009, S.L., contra la sentencia de 25 de abril de 2019, dictada por el Juzgado de lo Contencioso–Administrativo núm. 2 de Burgos, por la que, tras estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Cardeñadijo contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada formulado contra la resolución de la Comisión Territorial de Urbanismo y Medio Ambiente de Burgos de 26 de mayo de 2016, por la que se acuerda conceder autorización de uso excepcional en suelo rústico para planta de tratamiento de residuos no peligrosos en Cardeñadijo, e interpuesto, tras la ampliación del recurso, contra la Orden de 19 de octubre de 2.018 de la Consejería de Fomento y Medioambiente, que desestima el mencionado recurso de apelación, se acuerda anular las mismas.
La Comunidad Autónoma basa esencialmente su recurso en que a través de la resolución impugnada quedó debidamente acreditado el interés público tanto de la actividad proyectada como de su ubicación en suelo rústico. Para ello se ampara en el contenido del artículo 57.c.5º) del RUCyL, en la Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados, y en la propia naturaleza de la actividad de gestión y tratamiento de residuos. Paralelamente, la Mercantil Ibercont 2009 entiende que la sentencia apelada efectúa una indebida aplicación del artículo 57 del RUCyL y que no aplica la Ley 22/2011, por cuanto considera que la actividad de gestión de residuos es una actividad industrial, cuando en realidad se trata de un servicio público que consta justificado en el proyecto presentado y también en el informe de 29.2.2016 emitido por el arquitecto asesor municipal del Ayuntamiento de Cardeñadijo.
Por su parte, el ayuntamiento de Cardeñadijo entiende que los usos autorizables en suelo rústico requieren la existencia y acreditación de un interés público que en el presente caso no existe.
Con carácter previo, la Sala describe el proyecto presentado cuya finalidad es la construcción de una planta para el tratamiento y valorización de residuos. Determina las instalaciones que comprende y los servicios con que cuenta la finca. A ello se suma la justificación del interés público de la instalación en los términos descritos en el proyecto.
A continuación, la Sala efectúa un examen exhaustivo de la normativa aplicable en relación con el régimen, condiciones y procedimiento para la autorización de usos excepcionales en suelo rústico, y esencialmente la que entronca con la declaración del interés público de la actividad proyectada (Ley 5/1999 de Urbanismo de Castilla y León, Decreto 22/2004 por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, y ambos textos, según la redacción vigente a la fecha de 26 de mayo de 2.016 y D.A.1ª de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados).
En relación con el fondo del asunto, la Sala considera que el interés público se infiere de la propia naturaleza y finalidad de la actividad que se pretende instalar, máxime tratándose de la gestión y valorización residuos. Asimismo, es la propia DA1ª de la Ley 22/2011, la que declara esta utilidad pública e interés social. Ahora bien, el reconocimiento de este interés público, puesto de manifiesto por las apelantes, no le basta a la Sala para encuadrar el uso dentro del artículo 57.c.5ª del RUCyL, que se refiere al siguiente uso excepcional: “c) Obras públicas e infraestructuras en general, así como las construcciones e instalaciones necesarias para su ejecución, conservación y servicio, entendiendo como tales: 5º. La recogida y tratamiento de residuos”. Al contrario, según postula la parte apelada, encuadra el uso pretendido en la letra g) del artículo 57 como otro uso industrial, que también la Sala considera de interés público.
Acerca de la ubicación de la instalación en suelo rústico, las apelantes la justifican a través del contenido de su propia solicitud, del expediente administrativo y en la propia naturaleza de la actividad, que requiere una superficie amplia y genera ruidos, molestias y polvo; lo que aconseja no ubicar la actividad en suelo urbano industrial, que además no existe en la localidad de Cardeñadijo.
La Sala valora el contenido del proyecto y su memoria (necesidad de superficie mínima de la parcela, viabilidad técnica, viabilidad económica de la planta, actividad a desarrollar, medidas adoptadas para la minimización de la afección a las zonas circundantes); el Acuerdo impugnado de 26 de mayo de 2.016 de la CTMAyU que justifica el emplazamiento en suelo rústico en la naturaleza de la actividad a desarrollar, que resulta incompatible con los usos urbanos; la Orden de 18 de octubre de 2018 que también razona la justificación del emplazamiento; y diversa prueba documental y testifical.
A la vista de esta valoración de datos y pruebas, la Sala concluye que ha quedado plenamente justificada la necesidad de ese emplazamiento en suelo rústico común. En definitiva, considera acreditadas las circunstancias de interés público que justifica el otorgamiento de la autorización de uso excepcional en suelo rústico, resultando igualmente acreditados en los términos exigidos legal, reglamentaria y jurisprudencialmente, su necesidad de emplazamiento en el presente caso en suelo rústico. Por lo expuesto, estima sendos recursos de apelación y revoca la sentencia apelada, confirmando las resoluciones administrativas impugnadas.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…)Según resulta del expediente remitido, la mercantil Ibercont 2009, S.L. mediante escrito (y documentación que se acompaña) de fecha 5 de febrero de 2.016, presentado el día 8 de febrero de 2.016 se solicita autorización de uso excepcional en suelo rústico, licencia ambiental y licencia urbanística de obras para la planta de tratamiento y valorización de residuos de la construcción y demolición (RCD) y otros residuos no peligrosos a ubicar en la parcela núm. 4 del Polígono 1 del t.m. de Cardeñadijo, de conformidad con el proyecto firmado por el ingeniero industrial D. Urbano , visado por el correspondiente Colegio Oficial de Ingenieros Industriales el día 28.12.2015, estando clasificado y categorizado dicho suelo en las NNUUMM de Cardeñadijo de 2.002 como suelo rústico común; dicho suelo se ubica a una distancia aproximada de unos 1.000 metros del núcleo de población más cercano de Cardeñadijo (…)”.
“(…) Por tanto, de conformidad con la normativa trascrita, actualizada al momento de la resolución, y también de conformidad con la Jurisprudencia de esta Sala que desde su sentencia de 3.10.2008, dictada en el recurso núm. 131/2008, ha venido interpretando y aplicando de forma reiterada esta normativa en relación con el régimen, condiciones y procedimiento para la autorización de usos excepcionales en suelo rústico, se viene concluyendo que para que por la Administración se pueda resolver otorgando dicha autorización es preciso que resulten acreditadas las circunstancias de interés público que justifiquen dicha autorización, lo que se traduce, según dicha Jurisprudencia, según también la sentencia de 5.12.2013, dictada por la Sala homónima de Valladolid en el recurso núm. 307/2012 (reseñada en la sentencia apelada), y también según el contenido de la Orden de 19 de octubre de 2.018, que desestima el recurso de alzada, en que corresponde al promotor de la autorización de uso excepcional acreditar las circunstancias concurrentes de interés público en la instalación que se pretende y justificar la necesidad del emplazamiento en suelo rústico del concreto uso que se propone, correspondiendo, en este caso a la Administración Autonómica, según el art. 307.5.c) del RUCyL valorar si efectivamente se verifican dichas circunstancias en los términos legal y reglamentariamente reseñados (…)”.
“(…)Y la Sala considera que no estamos ante un uso del citado art. 57.c.5º), porque en la actividad proyectada no se da el presupuesto exigido en el primer párrafo del art. 57.c), es decir porque no estamos propiamente, por su propia naturaleza, por su autoría, modo de gestión, concesión u otorgamiento ante una “una obra pública o infraestructura general” ni tampoco ante una construcción e instalación necesaria para su ejecución, conservación y servicio; y debemos añadir que el hecho de que el uso proyectado tenga por objeto “la recogida y tratamiento de residuos” ello no basta para encuadrar el uso como una obra pública o infraestructura general, o como una instalación a su servicio del art. 57.c.5) del RUCyL.
Por ello concluimos que el uso pretendido no puede encuadrarse en el citado art. 57.c.5). Por ello considera la Sala más acertado incluir el uso pretendido en la letra g) del art. 57 como otro uso industrial, que, de conformidad con lo anteriormente razonado, se considera de interés público. Por tanto, y para concluir, la Sala se muestra conforme con las partes apelantes y con la Administración, y disconforme con la parte actora, hoy apelada, en reconocer el interés público del uso o actividad proyectada y que ese interés pese a las dudas introducidas al respecto por la sentencia apelada resulta acreditado por el promotor, también en el expediente y en el presente recurso. Pero, por otro lado, dicho uso cabe encajarle en el art. 57.g), como postula la parte actora, hoy apelada, y no en el art. 57.c.5) como pretendían la Administración y las partes apeladas (…)”.
“(…) Valorados todos estos datos que resultan tanto del expediente como de la prueba practicada en el presente recurso, resulta en primer lugar que no es cierta la afirmación contenida en la sentencia apelada de que en el proyecto presentado no se había justificado la necesidad del emplazamiento de dicha actividad en suelo rústico, no siendo cierto tampoco que en dicho proyecto se refieran a este respecto argumentos generales. El texto transcrito en el anterior apartado 1º) refleja que el proyecto presentado justificaba dicho emplazamiento y no lo hacía con argumentos generales o expresiones vagas o genéricas; y en segundo lugar, la Sala, además de considerar que el promotor en su solicitud justificó el emplazamiento de dicha actividad en suelo rústico, también considera que con dicha solicitud y con el resultado del resto de la prueba practicada en autos resulta plenamente acreditado y justificada la necesidad de ese emplazamiento en suelo rústico común, no solo por la necesidad de espacio que precisa ese tipo de actividad, sino también por la propia naturaleza de la actividad a desarrollar, por los ruidos, polvo y molestias que la misma genera, lo que hace que no sea en este caso el suelo urbano industrial el suelo más propicio para este tipo de actividad, como lo corrobora que la totalidad de este tipo de instalaciones se estén ubicando, previa autorización de uso excepcional otorgada por las diferentes Comisiones Territoriales de Medio Ambiente y Urbanismo, en suelo rústico. En todo caso, además el promotor pretendía ubicar dicha actividad en Cardeñadijo y en esta localidad no hay suelo urbano industrial disponible al estar totalmente ocupado el polígono industrial existente en dicha localidad, el cual además a juicio de los testigos peritos que han depuesto tampoco sería el lugar más apropiado por su ubicación dado el tipo de usos y actividades que en concreto alberga ese polígono industrial (…)”.
Comentario de la Autora:
La gestión de los residuos es una de las cuestiones que más preocupan a nivel medioambiental, y dentro de las operaciones que conlleva, la valorización ocupa un lugar destacado. En este caso, a diferencia de la posición mantenida por el ayuntamiento en cuyo término municipal se pretende ubicar la instalación, ha quedado debidamente acreditado tanto el interés público de la actividad proyectada como de su ubicación en suelo rústico. Y es que se precisa una superficie amplia para llevar a cabo las operaciones de tratamiento, valorización y clasificación de residuos no peligrosos. Asimismo, la actividad puede generar molestias de ruido, polvo y tránsito de vehículos que aconsejan que se desarrolle fuera de la zona urbana e incluso de las zonas industriales, lo que corrobora que el suelo más propicio para este tipo de actividad, previa autorización de uso excepcional, sea el suelo rústico. Es más, en Cardeñadijo no hay suelo urbano industrial disponible al estar ocupado totalmente el polígono industrial existente.
En este caso, si bien cabe la posibilidad de que en suelo rústico se autoricen usos excepcionales atendiendo a su interés público, a su conformidad con la naturaleza rústica de los terrenos y a su compatibilidad con los valores protegidos por la legislación sectorial; la Sala no los incluye entre aquellos referidos a obras públicas e infraestructuras en general, así como las construcciones e instalaciones necesarias para su ejecución, conservación y servicio, entendiendo por tales la recogida y tratamiento de residuos; sino que se decanta por encuadrarlos entre otros usos industriales que puedan considerarse de interés público por estar vinculados a cualquier forma de servicio público.
