Sentencia Núm. 116/2019 de 8 de octubre de 2019 del pleno del Tribunal Constitucional. Ponente: Juan José González Rivas
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ. Investigador del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE número 279, de 20 de noviembre de 2019
Temas Clave: Caminos públicos, Rutas Senderistas; Planes especiales; Expropiación forzosa; Función social; Propiedad Privada
Resumen:
El presente pronunciamiento tiene como objeto resolver el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados contra el art. 50 de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 13/2018, de 28 de diciembre, de caminos públicos y rutas senderistas de Mallorca y Menorca.
El artículo recurrido establece lo siguiente: “Artículo 50. Efectos de los planes especiales y de los proyectos de rutas senderistas.
- A los efectos de lo que prevé la legislación en materia de ordenación del territorio y urbanismo, la aprobación de los planes especiales o proyectos de rutas senderistas, cuando obtienen la homologación provisional, lleva implícita la declaración de utilidad pública de los terrenos necesarios para ejecutarlos, así como de las obras, de las instalaciones y de los servicios que se han previsto de manera concreta.
- Preferentemente, la disponibilidad de los terrenos necesarios para llevar a cabo los planes especiales o proyectos de rutas senderistas derivará de la alienación o cesión voluntaria de las personas titulares, mediante convenios de colaboración, implantación de servidumbres de paso, contratos de compraventa u otros mecanismos válidos en derecho.”
El objeto de la cuestión versa en que el art. 50 de la Ley autonómica 13/2018 permite ilícitamente el uso de la técnica expropiatoria para la obtención de terrenos o la realización de obras y servicios que sean necesarias para la ejecución de planes especiales y proyectos de rutas senderistas. Por esta razón entienden que se trata de una medida contraria al art. 33.3 CE. La representación procesal del gobierno de las Illes Balears, por el contrario, estima que no concurre la denunciada vulneración del art. 33 CE, solicitando, en consecuencia, la desestimación del recurso.
La doctrina constitucional en torno al significado y extensión del art. 33 CE se recoge, entre otras en la STC 204/2004, de 18 de noviembre, FJ 5, citada en la STC 112/2006, de 5 de abril, FJ 10, que pueden darse aquí por reproducidos.
La concreta vulneración denunciada por los recurrentes consistiría en la inobservancia de las garantías que el art. 33.3 CE impone a las expropiaciones forzosas, al disponer que «nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública, o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes», por lo que ahora se debe recordar la doctrina constitucional al respecto.
Según la STC 67/1988, de 18 de abril, “revela la naturaleza del derecho de propiedad en su formulación constitucional” (STC 37/1987, de 26 de marzo), pues establece a la vez garantías y límites del derecho a la propiedad, que “cede para convertirse en un equivalente económico, cuando el bien de la comunidad […] legitima la expropiación” (STC 111/1983).
El marco inicial de instrumento expropiatorio, limitado originariamente a la adquisición forzosa de inmuebles en razón de la ejecución de obras o establecimientos de servicios públicos, se ha ampliado progresivamente, transformándose la expropiación en un instrumento de conformación del modo social de los bienes, pero ello supone también la necesidad de garantizar un justo equilibrio entre la salvaguardia del derecho de propiedad y las exigencias del interés general».
Conforme a la STC 154/2015, de 9 de julio, FJ 4, es «claro que en el marco del Estado social (art. 1.1 CE), el legislador está autorizado a negar pura y simplemente el derecho de propiedad por razones de utilidad pública e interés general –con los límites que impone el art. 33.3 CE». La STC 108/1986, de 29 de julio, FJ 20, señala que «no define la Constitución qué deba entenderse exactamente por expropiación de “bienes y derechos”, pero dado que el precepto se remite a “lo dispuesto por las Leyes”, parece que hay que referirse a la legislación vigente, que acoge un concepto amplio respecto al posible objeto de la expropiación».
De esta manera, la expropiación forzosa supone la privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos acordada imperativamente por los poderes públicos por causa justificada de utilidad pública o interés social. Por eso, presenta una doble naturaleza ya que, «además de ser un “instrumento positivo puesto a disposición del poder público para el cumplimiento de sus fines de ordenación y conformación de la sociedad a imperativos crecientes de justicia social” (sentencia núm. 166/1986, de 19 de diciembre, fundamento jurídico 13), constituye al tiempo una garantía constitucional del derecho de propiedad privada, en la medida en que con ella se asegura una justa compensación económica a quienes, por razones de utilidad pública o interés social, se ven privados de sus bienes o derechos de contenido patrimonial» (STC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 6).
Se concibe la expropiación como un instrumento al servicio de fines públicos sustantivos cuyo ejercicio ejerce la administración (STC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 6). Hasta tal punto es así que “el derecho de propiedad garantizado por el art. 33 del texto constitucional es, desde la vertiente individual, un derecho subjetivo que, como ya se ha dicho en la STC 111/1983, fundamento jurídico 8, y reiterado en la STC 37/1987, fundamento jurídico 2, “cede para convertirse en un equivalente económico cuando el bien de la comunidad legitima la expropiación”, apareciendo así esa conversión directamente conectada y supeditada al fin mismo de utilidad pública que la justifica (STC 6/1991, de 15 de enero, FJ 7)”» (STC 45/2018, de 26 de abril, FJ 4).
Examen de la impugnación del art. 50 de la Ley autonómica 13/2018.
Lo que el recurso cuestiona es si en el art. 50.1 concurre o no la causa que ha de legitimar cualquier medida de naturaleza expropiatoria y que justifica la declaración de utilidad pública que proclama el precepto. Se plantea aquí entonces la cuestión de la garantía de la propiedad privada frente a la potestad expropiatoria. La doctrina constitucional ha señalado (por todas, STC 166/1986, FJ 13) que la asignación de una función social a la propiedad privada en función de la regulación de unos concretos intereses generales (art. 33.2 CE) imponen una delimitación específica de su contenido, por parte del legislador que tiene atribuida la tutela de tales intereses
El Tribunal (por todas, STC 48/2005, de 3 de marzo, FJ 4, reiterado en el ATC 17/2007, de 16 de enero, FJ 6) ha establecido que son tres las garantías derivadas del citado art. 33.3 CE frente al poder expropiatorio reconocido a los poderes públicos: i) un fin de utilidad pública o interés social, o causa expropiandi; ii) el derecho del expropiado a la correspondiente indemnización, y iii) la realización de la expropiación de conformidad con lo dispuesto en las leyes.
En el caso planteado, los recurrentes discuten que concurra la primera de ellas, el cumplimiento de los fines de utilidad pública o interés social ante los que debe ceder el derecho de propiedad. Por ello, deberá examinarse si el precepto cuestionado cumple con dicha garantía, dado que si la Ley autonómica 13/2018 define un fin público o social que justifique el sacrificio patrimonial inherente a toda expropiación, ninguna lesión del derecho de propiedad se producirá, mientras que, en caso contrario, resultará necesario concluir que se vulnera el art. 33.3 CE.
El art. 41 de la Ley 13/2018 indica que las actuaciones públicas en materia de rutas senderistas y, por tanto, la elaboración y aprobación de planes y proyectos, persiguen como objetivos, entre otros, los siguientes «ordenar la práctica del excursionismo, mediante la protección y la conservación de los recursos naturales, culturales y etnológicos» [apartado a)]; «recuperar, conservar y fomentar el patrimonio viario tradicional y su entorno» [apartado b)]; «velar por el uso público y respetuoso de las rutas senderistas» [apartado c)]; «facilitar el disfrute del medio natural a personas de cualquier condición o circunstancia personal o social, como medio para que adquieran conciencia de la necesidad de conservarlo» [apartado d)] y «el desarrollo rural que promueva todo tipo de actividades legalmente compatibles con los usos de los caminos públicos y que generen rentas y beneficios económicos a favor de los propietarios colindantes» [apartado g)].
Se trata de una serie de fines públicos conectados con el interés general, que han de ser concretados por los ayuntamientos y consejos insulares. Se trata de fines relacionados fundamentalmente con la necesidad de garantizar una utilización adecuada de estas rutas, permitiendo un uso público compatible con la preservación de los valores naturales, culturales y etnológicos propios de las mismas, facilitando una mayor sensibilización ambiental, al acercar la población a la naturaleza y al medio rural en general.
Por tanto, con esta decisión, el legislador balear dispone una serie de finalidades legítimas en el seno de políticas sectoriales de su competencia, expresivas de unos intereses sociales fijados en abstracto, que justifican que, para su consecución y en los términos previstos en la norma, se haga uso de la potestad expropiatoria. Por ello, el Tribunal aprecia que, a la vista de los objetivos perseguidos por la Ley autonómica 13/2018, concurre la finalidad de utilidad pública o interés social que ha de legitimar cualquier medida de naturaleza expropiatoria.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Esas condiciones no se cumplirían por el impugnado art. 50.1 en el que la utilidad pública como causa expropiandi se liga a la simple aprobación de los planes especiales y los proyectos de rutas senderistas. La ausencia de justificación contradice directamente el art. 33.3 CE, pues su carácter de norma legal no le exonera de dicha justificación. Según el recurso, «el art. 50.1 vulnera la necesidad de causa justificada y constituye una medida del todo desproporcionada y arbitraria y por ello procede que sea declarado inconstitucional, extendiendo sus efectos al apartado 2 de tal precepto en la medida en que el término “preferentemente” con que se inicia el apartado sea suprimido y pase a ser considerado una exigencia».”
“(…) Respecto al art. 50 de la Ley 13/2018, resalta que las rutas senderistas, en tanto discurren por caminos y vías terrestres, son objeto de regulación mediante instrumentos típicos de la ordenación territorial y urbanística. La materialización de las previsiones contenidas en los planes especiales y proyectos puede requerir limitaciones de los derechos patrimoniales de los ciudadanos. Es por eso que la aprobación de tales instrumentos conlleva la declaración de utilidad pública o interés social a los efectos previstos, especialmente, en la Ley de expropiación forzosa. Las posibles limitaciones de derechos patrimoniales se prevén de acuerdo con el principio de proporcionalidad, como evidencia tanto la apuesta del legislador por los mecanismos de carácter voluntario (art. 50.2), como la necesidad de que tales limitaciones solo sean viables cuando resulte imprescindible la ejecución forzosa de los mencionados instrumentos de ordenación. En este punto, el art. 50.1 debe interpretarse en consonancia con los arts. 42 a), 46.2 y 47 de la Ley 13/2018”.
“(…)El art. 50 resulta ajustado a la Constitución ya que el legislador balear dispone de títulos competenciales que le permiten regular la causa expropiandi, tales como los de los números 3 (ordenación del territorio), 5 (caminos), 12 (deporte y ocio), y 25 (patrimonio cultural y paisajístico) del art. 30 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears. Se menciona también la dimensión turística, económica y cultural de una red de rutas senderistas. Por ello la contestación a la demanda cita los arts. 30.11 (ordenación y promoción turística) y 30.46 (protección del medio ambiente y espacios naturales protegidos) del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears. Tampoco hay afectación de competencias estatales, pues, al hacer uso de tales títulos atributivos de competencia, la comunidad autónoma puede introducir declaraciones legales de utilidad pública e interés social a los efectos previstos en la legislación de expropiación forzosa. Por otro lado, no hay duda de que la habilitación competencial para establecer causas de expropiación forzosa permite vincular esta posibilidad a la aprobación de instrumentos de ordenación territorial o urbanística, con cita al efecto de varias normas autonómicas que se refieren a esa posibilidad”.
“(…) Por otra parte, el art. 50 prevé el uso de la técnica expropiatoria de manera adecuada, razonable y proporcionada para la persecución del interés general en el ejercicio de sus competencias, al hacerlo con carácter excepcional o residual y siempre que sea necesaria para la ejecución de instrumentos de ordenación. El precepto superaría así el triple test de proporcionalidad. La medida es idónea porque es adecuada y eficaz para efectuar ocupaciones y establecer limitaciones a derechos patrimoniales en bienes de propiedad privada, cuando no sea posible el acuerdo con los particulares y sea claramente necesaria para el logro de los fines de interés público que justificadamente persigue el legislador balear en materia de caminos y rutas senderistas. La medida es necesaria, ya que con ella se asegura la efectividad de las determinaciones de los instrumentos de ordenación que prevé la Ley 13/2018. Esta declaración de utilidad pública es una consecuencia de la necesidad de subordinar los intereses privados al bien general cuando este se persigue mediante la técnica del planeamiento territorial o urbanístico. La medida es proporcionada a la consecución de los fines perseguidos lícitamente por el legislador, puesto que ofrece mayores beneficios para el interés público que perjuicios para los particulares afectados”. Además es plenamente acorde con la función social de la propiedad y la prevalencia de intereses públicos superiores a los que debe responder el instituto expropiatorio. La norma tampoco sería arbitraria, puesto que el establecimiento de mecanismos para conservar e implantar redes senderistas en Mallorca y Menorca, incluidos los necesarios para asegurar la efectividad de los instrumentos de ordenación de aquellas, se halla plenamente justificado por la persecución de objetivos y finalidades de interés público
Comentario del Autor:
Desde el punto de vista constitucional del concepto, la expropiación forzosa supone un sistema de garantías tendentes a asegurar los patrimonios privados frente a las intromisiones del poder público fundamentadas en apreciaciones de conveniencia o necesidad pública, exigiéndose por la Constitución que tales privaciones de bienes o derechos se realicen solo cuando concurra “causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes” (STC 301/1993, de 21 de octubre, FJ 3).
En este sentido destaca esta sentencia por ser pionera al establecer que los planes especiales o proyectos de rutas senderistas, cuando obtienen la homologación provisional, lleva implícita esa declaración de utilidad pública de los terrenos necesarios para ejecutarlos, así como de las obras, de las instalaciones y de los servicios que se han previsto de manera concreta. Esta utilidad pública se concreta en que gracias a esos planes o rutas senderistas se consigue un aumento en la sensibilización ambiental, al acercar la población a la naturaleza y al medio rural.
Sin lugar a dudas esto supone un evidente avance en la concienciación de los poderes del Estado de que el instrumento expropiatorio debe ampliarse para abarcar cuestiones de índole ambiental, todo ello en una sociedad que cada día reclama con insistencia un mayor cuidado hacia el medio ambiente.
Enlace web: Sentencia Núm. 116/2019 de 8 de octubre de 2019 del pleno del Tribunal Constitucional
