Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Gran Sala), de 19 de diciembre de 2019, asunto C-752/18, por la que se resuelve una cuestión prejudicial relacionada con la interpretación del Convenio de Aarhus, el TFUE, la Carta en relación con el cumplimiento de la Directiva de calidad del aire
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Gran Sala), asunto C-752/18
Temas clave: Convenio de Aarhus; Inejecución de sentencias; Calidad del aire; Arresto como medio de ejecución forzosa de resolución judicial ante el incumplimiento rebelde
Resumen:
La cuestión prejudicial se refiere a la interpretación del artículo 9.4 del Convenio de Aarhus, de los artículos 4.3 y 19.1 TUE y del artículo 47.1de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en el contexto de un litigio entre una ONG ambiental alemana y Baviera, en relación a la ejecución forzosa de una orden conminatoria por la que el Tribunal bávaro exige a este último el establecimiento ciertas prohibiciones de circulación de vehículos a fin de respetar las obligaciones derivadas de la Directiva 2008/50/CE, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa.
Los hechos del litigio principal seguido en Alemania son los siguientes:
En numerosos lugares a lo largo de varios kilómetros de carreteras en el interior de la ciudad de Múnich (Alemania) se han sobrepasado en porcentajes significativos, el VLE de dióxido de nitrógeno (NO2), a saber, 40 μg/m³ de media por año civil, establecido por del artículo 13.1 de la Directiva 2008/50 de calidad del aire. Una ONG ambiental alemana interpuso un recurso ante Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Múnich, que mediante sentencia de 2012 obligó al estado de Baviera, para que su plan de acción de calidad del aire incluyera las medidas necesarias para que se respetase lo antes posible el valor límite fijado para el dióxido de nitrógeno. Ante el incumplimiento de la sentencia, en 2016, el Tribunal bávaro apercibió al estado de Baviera de la imposición una multa coercitiva de 10.000€ en caso de que no cumpliera en un plazo de un año. En el procedimiento de recurso contra dicha resolución, Tribunal apercibió al estado de Baviera en 2017, de la imposición de multas coercitivas de un importe comprendido entre 2.000 y 4.000 euros si no adoptaba las medidas necesarias entre ellas el establecimiento de prohibiciones de circulación en diversas zonas urbanas para ciertos vehículos diésel. Baviera no cumple y el Tribunal le condena en 2017 al pago de una multa coercitiva de 4.000 euros que abonó siguiendo sin cumplir todas las órdenes conminatorias que se le iban dirigiendo desde 2017 con manifestación pública de su Presidente la intención de no cumplir en caso alguno lo relativo al establecimiento de prohibiciones de circulación.
Mediante varias resoluciones de 28 de enero de 2018, el Tribunal impone nuevamente al estado de Baviera una multa coercitiva de 4.000 euros por incumplimiento, apercibiendo de la imposición de una multa conminatoria adicional de idéntico importe. No obstante, el tribunal desestimó la pretensión de la ONG de que se impusiera un arresto coercitivo a la ministra de Medio Ambiente de Baviera o, en su defecto, al ministro presidente de tal estado federado. La ONG ambiental recurre la resolución de 28 de enero de 2018 por la que se desestimó su pretensión de que se impusiera un arresto coercitivo, a pesar de que el estado federado de Baviera no cumpla la obligación de establecer las prohibiciones de circulación.
La posición del Gobierno bávaro es clara en el sentido de incumplir la resolución judicial y la liquidación de nuevas multas coercitivas de importe superior no hace que modifique el mencionado comportamiento.
Aunque, a juicio del Tribunal remitente cabría plantearse la posibilidad de garantizar el cumplimiento imponiendo un arresto coercitivo a determinados miembros del Gobierno bávaro, considera que ese mecanismo no es aplicable en el presente asunto por razones de Derecho constitucional ya que el Tribunal Constitucional Federal en su resolución de 13 de octubre de 1970, exige que el objetivo perseguido al aplicar una disposición que sirve de fundamento jurídico a una privación de libertad debe quedar englobado en la intención que perseguía el legislador en el momento en que estableció dicha disposición. El tribunal remitente estima que, tal requisito no se cumple en lo que respecta a los titulares de una función que implica el ejercicio del poder público. No obstante, dicho tribunal se pregunta si el Derecho de la Unión exige o no una apreciación diferente de la situación jurídica que se examina en el litigio principal.
En consecuencia, plantea una cuestión prejudicial sobre si el Derecho de la Unión, en particular el artículo 47, párrafo primero, de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que, en una situación caracterizada por la negativa persistente de una autoridad nacional a dar cumplimiento a una resolución judicial que la conmina a ejecutar una obligación clara, precisa e incondicional derivada de dicho Derecho, faculta al tribunal nacional competente para imponer un arresto coercitivo a titulares de una función que implica el ejercicio del poder público, o incluso le obliga a hacerlo.
Destacamos los siguientes extractos:
33. A este respecto procede señalar en primer lugar que, a falta de armonización de los mecanismos nacionales de ejecución forzosa, las modalidades de su aplicación forman parte del ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro en virtud del principio de autonomía procesal de los Estados miembros. No obstante, tales modalidades deben responder al doble requisito de no ser menos favorables que las que rigen situaciones similares sometidas al Derecho interno (principio de equivalencia) y de no hacer imposible o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el Derecho de la Unión (principio de efectividad) (sentencia de 26 de junio de 2019, Kuhar, C‑407/18, apartado 46 y jurisprudencia citada).
36. En efecto, ese derecho sería ilusorio si el ordenamiento jurídico de un Estado miembro permitiera que una resolución judicial firme y obligatoria quedase inoperante en detrimento de una parte (sentencias de 30 de junio de 2016, Toma y Biroul Executorului Judecătoresc Horațiu-Vasile Cruduleci, C‑205/15, apartado 43 y jurisprudencia citada, y de 29 de julio de 2019, Torubarov, C‑556/17, apartado 57).
38. El derecho a la tutela judicial efectiva resulta tanto más importante cuanto que, en el ámbito cubierto por la Directiva 2008/50, el hecho de no adoptar las medidas que esta exige pondría en peligro la salud de las personas (véase, por analogía, la sentencia de 25 de julio de 2008, Janecek, C‑237/07, apartado 38).
39. Por otra parte, corresponde al juez nacional, a fin de garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho medioambiental de la Unión, interpretar su Derecho nacional, en toda la medida de lo posible, de manera que sea conforme tanto con los objetivos del artículo 9, apartados 3 y 4, del Convenio de Aarhus como con el objetivo de garantizar la tutela judicial efectiva de los derechos que confiere el Derecho de la Unión (véase en este sentido la sentencia de 8 de marzo de 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, apartados 50 y 51).
41. Dicho esto, conviene señalar que, en el presente asunto, el tribunal remitente considera que no le es posible hacer que se respete el principio de efectividad del Derecho de la Unión y el derecho a la tutela judicial efectiva, a menos que el Derecho de la Unión le faculte para descartar las razones de carácter constitucional que, en su opinión, impiden aplicar el arresto coercitivo a titulares de una función que implica el ejercicio del poder público, o incluso le obligue a descartarlas.
42. A este respecto procede recordar que, si no le es posible proceder a una interpretación de la normativa nacional conforme a las exigencias del Derecho de la Unión, el juez nacional que conozca del litigio en el marco de sus competencias está obligado, en cuanto órgano de un Estado miembro, a dejar inaplicada cualquier disposición nacional contraria a una disposición del Derecho de la Unión que tenga efecto directo en dicho litigio (sentencias de 9 de marzo de 1978, Simmenthal, 106/77, apartado 21, y de 24 de junio de 2019, Popławski, C‑573/17, apartados 58 y 61).
46. En lo que respecta a las exigencias que debe cumplir la base legal de la limitación del derecho a la libertad, el Tribunal de Justicia ha indicado ya, a la vista de la sentencia del TEDH de 21 de octubre de 2013, Del Río Prada c. España, que, a fin de satisfacer las exigencias del artículo 52, apartado 1, de la Carta, la ley que faculte al juez para privar de libertad a una persona debe ser suficientemente accesible, precisa y previsible en su aplicación, con objeto de evitar cualquier riesgo de arbitrariedad (sentencia de 15 de marzo de 2017, Al Chodor, C‑528/15, apartados 38 y 40).
47. Conviene precisar que estas exigencias se aplican a cualquier tipo de privación de libertad, incluida la que resulte de la necesidad de proceder a la ejecución de una condena impuesta por una resolución judicial, y ello con independencia de la posibilidad de que la persona afectada evite la privación de libertad dando cumplimiento a una orden conminatoria formulada en esa misma resolución o en una resolución anterior.
48. Aunque se desprende de los debates mantenidos en la vista ante el Tribunal de Justicia que subsisten dudas en cuanto a la concurrencia de los requisitos que permitirían imponer el arresto coercitivo contemplado en el Derecho alemán a titulares de una función que implica el ejercicio del poder público, incumbe únicamente al tribunal remitente apreciar si las disposiciones nacionales pertinentes, habida cuenta de su tenor y de su esencia, son suficientemente accesibles, precisas y previsibles en su aplicación y permiten evitar así cualquier riesgo de arbitrariedad.
51. (…) un arresto coercitivo supone una privación de libertad, solo es posible recurrir a esta medida cuando no exista ninguna otra menos coactiva que permita alcanzar el objetivo perseguido. Corresponde, por tanto, al tribunal remitente verificar si es posible interpretar el Derecho nacional que regula la ejecución forzosa de manera conforme al derecho a la tutela judicial efectiva, en el sentido de considerar que autorizaría a dicho tribunal a adoptar medidas que no atenten contra el derecho a la libertad, como las que se han mencionado en el apartado 40 de la presente sentencia.
52. Únicamente en el supuesto de que el tribunal remitente, al proceder a la comparación de la importancia respectiva de los derechos a la que se ha hecho referencia en el apartado 45 de la presente sentencia, llegara a la conclusión de que la limitación del derecho a la libertad resultante de la imposición de un arresto coercitivo satisface los requisitos que impone al respecto el artículo 52, apartado 1, de la Carta, cabría afirmar que el Derecho de la Unión no solo autoriza, sino que exige, recurrir a dicha medida.
56. Habida cuenta del conjunto de consideraciones expuestas, procede responder a la cuestión planteada que el Derecho de la Unión, en particular el artículo 47, párrafo primero, de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que, en una situación caracterizada por la negativa persistente de una autoridad nacional a dar cumplimiento a una resolución judicial que la conmina a ejecutar una obligación clara, precisa e incondicional derivada de dicho Derecho, en particular de la Directiva 2008/50, incumbe al tribunal nacional competente imponer un arresto coercitivo a titulares de una función que implica el ejercicio del poder público cuando en las disposiciones del Derecho interno exista una base legal para la imposición de tal arresto que sea suficientemente accesible, precisa y previsible en su aplicación, y siempre que la limitación del derecho a la libertad, garantizado por el artículo 6 de la Carta, que ese arresto supondría satisfaga los demás requisitos establecidos al respecto en el artículo 52, apartado 1, de la Carta. En cambio, de no existir una base legal de tales características en el Derecho interno, el Derecho de la Unión no faculta a ese tribunal para que recurra a dicha medida.
Comentario del Autor:
Interesantísima sentencia por varias razones. En primer lugar, porque se trata de la resistencia rebelde de las autoridades de Baviera a cumplir una resolución de sus propios Tribunales, por la que se les obliga a limitar la circulación de vehículos diésel con el fin de cumplir los valores de óxido de nitrógeno establecidos en la Directiva de calidad del aire. No es una cuestión nimia, hablamos de la salud de los ciudadanos, muchas enfermedades están relacionadas con la mala calidad del aire. En segundo lugar, porque estamos ante una situación de vulneración de la tutela judicial efectiva que incluye el derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales, prevista en el propio Convenio de Aarhus, ante lo que los recurrentes exigen que se adopte la medida extrema del arresto de los responsables públicos para hacer cumplir la sentencia y vencer esa desobediencia pública. Al Tribunal bávaro le suscita dudas esa medida, relacionadas con el propio Derecho constitucional alemán y plantea una cuestión prejudicial.
La Gran Sala del TJUE, tras afirmar que el Derecho de la Unión no solo autoriza, sino que exige, recurrir a dicha medida si no existe otra y si satisface los requisitos que impone el artículo 52.1 de la Carta, devuelve la pelota al Tribunal bávaro señalando que es a él al que le corresponde valorarlo siempre que se cumplan dos requisitos: la existencia de una base legal en su Derecho interno que sea suficientemente accesible, precisa y previsible en su aplicación para su adopción y, por otra parte, se respete el principio de proporcionalidad
