Sentencia del Tribunal de Justicia la Unión Europea (Sala Segunda), de 10 de octubre de 2019, asunto C-674/17, por la que se resuelve cuestión prejudicial en relación con la interpretación del artículo 16.1 la Directiva 92/43/CE, de hábitats y especies
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Segunda), asunto C-674/17
Temas clave: Protección de especies; Excepciones; Lobo; Requisitos
Resumen:
Se plantea la cuestión prejudicial por un tribunal finlandés referida al artículo 16.1 de la Directiva de Hábitats, en relación con el litigio procedimiento incoado por una asociación ambientalista en relación con la legalidad de varias decisiones del Instituto Finlandés de la Fauna Salvaje, por las que se acuerdan excepciones para la caza del lobo especie gravemente amenazada en Finlandia.
En concreto, el citado Instituto concede a dos ciudadanos la posibilidad de cazar a siete lobos en un corto período de tiempo, como medida de gestión y en evitación de daños por estos animales a los perros y la inquietud de la población local.
El Instituto justifica su decisión en que no existía, en las zonas de que se trata, una solución más satisfactoria que conceder tales excepciones, y en el carácter selectivo y restringido de la caza.
El Tribunal finlandés plantea una serie de cuestiones prejudiciales al TJUE. En concreto se pregunta si es posible, de conformidad con el artículo 16, apartado 1, letra e), de la Directiva de hábitats conceder a cazadores individuales permisos especiales de ámbito regional para la caza denominada “de gestión de la población”.
Destacamos los siguientes extractos:
28. Si bien el artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats autoriza a los Estados miembros a establecer excepciones a lo dispuesto en los artículos 12 a 14 y 15, letras a) y b), de la misma, una excepción adoptada sobre tal artículo, en la medida en que permite a dichos Estados miembros eludir las obligaciones que implica el sistema de protección rigurosa de las especies naturales, está supeditada al requisito de que no exista otra solución satisfactoria y de que tal excepción no suponga perjudicar el mantenimiento, en un estado de conservación favorable, de las poblaciones de la especie de que se trate en su área de distribución natural.
30. También cabe destacar que el artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, que define con precisión y exhaustividad las condiciones en las que los Estados miembros pueden establecer excepciones a los artículos 12 a 14, así como al artículo 15, letras a) y b), de esta última, constituyen una excepción al sistema de protección establecido en ella, que debe interpretarse en sentido restrictivo (véanse, en este sentido, las sentencias de 20 de octubre de 2005, Comisión/Reino Unido, C‑6/04, apartado 111, así como de 10 de mayo de 2007, Comisión/Austria, C‑508/04, apartados 110 y 128) y que impone la carga de la prueba de la existencia de los requisitos exigidos, para cada excepción, a la autoridad que adopte la correspondiente decisión (véase, por analogía, la sentencia de 8 de junio de 2006, WWF Italia y otros, C‑60/05, apartado 34).
31. Por otra parte, procede tener en cuenta que la especie Canis lupus, denominada comúnmente «lobo», figura entre las especies animales «de interés comunitario que requieren una protección estricta», cuya lista establece el anexo IV, letra a), de la Directiva sobre los hábitats, excepto, en particular, las «poblaciones finlandesas dentro del área de gestión del reno».
35. (…) las excepciones basadas en el artículo 16, apartado 1, letra e), de la Directiva sobre los hábitats deben cumplir requisitos adicionales a los contemplados en el artículo 16, apartado 1, letras a) a d), de dicha Directiva. Permiten, en condiciones de riguroso control, con criterio selectivo y de forma limitada, la toma o posesión de un número limitado y especificado de determinados especímenes de las especies que se enumeran en el Anexo IV de dicha Directiva.
36. Por tanto, el artículo 16, apartado 1, letra e), de la Directiva sobre los hábitats no puede constituir una base jurídica de carácter general para la concesión de excepciones al artículo 12, apartado 1, de esta Directiva, so pena de privar de su efecto útil a los demás supuestos de su artículo 16, apartado 1, y al citado sistema de protección rigurosa.
37. Por consiguiente, el objetivo de una excepción basada en el artículo 16, apartado 1, letra e), de la Directiva sobre los hábitats no puede confundirse, en principio, con los objetivos de las excepciones basadas en el artículo 16, apartado 1, letras a) a d), de dicha Directiva, de modo que la primera disposición solo puede servir de fundamento a la adopción de una excepción en los supuestos en los que las segundas disposiciones no son pertinentes.
39. En el caso de autos, de la resolución de remisión se desprende que las excepciones controvertidas en el litigio principal, al igual que el plan de gestión del lobo en cuyo marco se inscribían, perseguían el objetivo consistente en reducir la caza furtiva. La prevención de daños a los perros y la mejora del sentimiento general de seguridad de las personas que residen en las proximidades de las zonas ocupadas por los lobos se presentaban como motivos pertinentes al respecto y estrechamente relacionados con dicho objetivo, en la medida en que su realización debía contribuir, según el Instituto, a la «tolerancia social» del lobo por parte de los habitantes locales y, en consecuencia, a reducir la caza ilegal.
43. (…) la lucha contra la caza furtiva puede invocarse como método que contribuye al mantenimiento o al restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de la especie de que se trata y, por lo tanto, como un objetivo cubierto por el artículo 16, apartado 1, letra e), de dicha Directiva.
44. Segundo, por lo que respecta a la idoneidad de las excepciones adoptadas con arreglo al artículo 16, apartado 1, letra e), de dicha Directiva para alcanzar el objetivo perseguido, procede señalar que, en la medida en que las excepciones controvertidas en el litigio principal tenían su origen en una experimentación con el fin de comprobar si una autorización limitada de la caza legal podía contribuir a reducir la caza ilegal y, en definitiva, a mejorar el estado de conservación de la población de lobos, su idoneidad para alcanzar tales objetivos, en las circunstancias en las que se solicitó su concesión, estaba rodeada de incertidumbre en el momento en el que el Instituto las adoptó.
45. En este contexto, como ha señalado el Abogado General en el punto 62 de sus conclusiones, corresponde a la autoridad nacional fundamentar, sobre la base de datos científicos rigurosos, incluidos, en su caso, datos comparativos acerca de las consecuencias de la caza de gestión sobre el estado de conservación del lobo, la hipótesis según la cual la autorización de la caza de gestión puede realmente hacer que se reduzca la caza ilegal, y ello en una medida tal que produzca un efecto beneficioso neto sobre el estado de conservación de la población de lobos, teniendo en cuenta el número de excepciones previstas y las estimaciones más recientes del número de tomas ilegales.
46. (…) el tribunal remitente expone que no hay pruebas científicas que permitan llegar a la conclusión de que la caza legal de una especie protegida conlleve una reducción de la caza furtiva en una medida tal que globalmente produzca un efecto beneficioso sobre el estado de conservación del lobo. Corresponderá, pues, a dicho tribunal determinar, con carácter definitivo, a la vista de las consideraciones anteriores, la idoneidad de las excepciones concedidas en virtud de la caza de gestión para alcanzar su objetivo de lucha contra la caza furtiva en interés de la protección de la especie y el cumplimiento, por parte del Instituto, de sus obligaciones a este respecto.
49. Procede señalar además que el artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats obliga a los Estados miembros a proporcionar una motivación precisa y adecuada en cuanto a la inexistencia de otra solución satisfactoria que permita alcanzar los objetivos invocados en apoyo de una excepción (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de junio de 2007, Comisión/Finlandia, C‑342/05, apartado 31).
50. Esta obligación de motivación no se cumple cuando la decisión por la que se establece la excepción no contiene ninguna mención relativa a la inexistencia de otra solución satisfactoria ni remisión a los informes técnicos, jurídicos y científicos pertinentes al respecto (véanse, por analogía, las sentencias de 16 de octubre de 2003, Ligue pour la protection des oiseaux y otros, C‑182/02, apartado 14, así como de 21 de junio de 2018, Comisión/Malta, C‑557/15, apartados 50 y 51).
51. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, incumbe a las autoridades nacionales competentes, en el marco de la autorización de excepciones como las controvertidas en el litigio principal, acreditar que, habida cuenta, en particular, de los mejores conocimientos científicos y técnicos pertinentes, así como a la luz de las circunstancias que concurren en la situación específica de que se trate, no existe ninguna otra solución satisfactoria que permita alcanzar el objetivo perseguido respetando las prohibiciones establecidas en la Directiva sobre los hábitats.
52. En el caso de autos, la resolución de remisión no contiene ningún elemento que indique que el Instituto haya demostrado que el único medio para alcanzar el objetivo invocado en apoyo de las excepciones de gestión consistía en la autorización, en virtud del artículo 16, apartado 1, letra e), de la Directiva sobre los hábitats, de un determinado nivel de caza de gestión del lobo.
53. Se advierte, por tanto, que las decisiones por las que se autorizan excepciones como las controvertidas en el litigio principal no cumplen el requisito de motivación precisa y adecuada sobre la inexistencia de otra solución satisfactoria que permita alcanzar el objetivo invocado y recordado en el apartado 49 de la presente sentencia, extremo que, no obstante, corresponde confirmar al tribunal remitente.
54. En tercer lugar, es preciso cerciorarse de que la excepción controvertida no incumple el requisito ‑establecido en el artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats‑ según el cual tal excepción no puede perjudicar el mantenimiento, en un estado de conservación favorable, de las poblaciones de las especies de que se trate en su área de distribución natural.
61. Por lo tanto, tal excepción no puede adoptarse sin que se hayan evaluado tanto el estado de conservación de las poblaciones de la especie de que se trata como el impacto que la excepción prevista pueda tener en dicho estado de conservación, localmente y en todo el territorio de ese Estado miembro o, en su caso, en la región biogeográfica de que se trate cuando las fronteras de tal Estado miembro incluyan varias regiones biogeográficas o, incluso, si la zona de distribución natural de la especie lo exige y, en la medida de lo posible, en el plano transfronterizo.
63. A este respecto, de las cifras presentadas por Tapiola y por la Comisión —cuya exactitud deberá comprobar el tribunal remitente— se desprende que, por una parte, cuarenta y tres o cuarenta y cuatro lobos fueron sacrificados en Finlandia sobre la base de excepciones en virtud de la caza de gestión, autorizadas con arreglo a la normativa nacional, durante el año cinegético 2015-2016; la mitad de ellos eran especímenes reproductores sobre una población que cuenta con un total de 275 y 310 especímenes en el ámbito nacional. De este modo, la caza de gestión supuso el sacrificio de cerca del 15 % de la población total de lobos en Finlandia, entre los que se encontraban numerosos especímenes reproductores. Por otra parte, el plan de gestión estimó el número anual de tomas ilegales en aproximadamente treinta especímenes.
64. En consecuencia, presumiblemente tal caza de gestión condujo al sacrificio de trece o de catorce ejemplares adicionales respecto de los que, según estimaciones, fueron abatidos por la caza furtiva, lo que conlleva un efecto neto negativo para dicha población.
65. Habida cuenta de lo anterior, cabe dudar de que el plan de gestión y la normativa nacional que fijan el número máximo de especímenes que pueden ser sacrificados en un año cinegético, en cuyo marco se inscriben las excepciones controvertidas en el litigio principal, permitan cumplir la exigencia recordada en el apartado 54 de la presente sentencia, extremo que, no obstante, corresponde comprobar al tribunal remitente.
66. En este contexto, es preciso subrayar también que, de conformidad con el principio de cautela consagrado en el artículo 191 TFUE, apartado 2, si el examen de los mejores datos científicos disponibles deja alguna incertidumbre sobre si tal excepción perjudicará o no al mantenimiento o al restablecimiento de las poblaciones de una especie amenazada de extinción en un estado de conservación favorable, el Estado miembro debe abstenerse de adoptarla o de aplicarla.
70. En cuarto lugar, el artículo 16, apartado 1, letra e), de la Directiva sobre los hábitats impone el cumplimiento de requisitos sobre el carácter limitado y especificado del número de especímenes de las especies que pueden ser objeto de toma o de posesión, sobre el criterio selectivo y la forma limitada en la que puede producirse dicha toma o posesión, así como sobre el carácter estricto del control al que debe someterse el respeto de tales requisitos.
71. Por lo que respecta, en primer lugar, al requisito relativo al número limitado y especificado de tomas o de posesiones de determinados especímenes de las especies de que se trata, es preciso señalar que dicho número dependerá, en cada caso, del nivel de la población de la especie, de su estado de conservación y de sus características biológicas. De este modo, tal número deberá determinarse sobre la base de datos científicos rigurosos de carácter geográfico, climático, medioambiental y biológico, así como a la vista de los que permitan apreciar la situación relativa a la reproducción y la mortalidad anual total de la especie de que se trate por causa natural (véanse, por analogía, las sentencias de 8 de junio de 2006, WWF Italia y otros, C‑60/05, EU:C:2006:378, apartados 25 y 29, así como de 21 de junio de 2018, Comisión/Malta, C‑557/15, apartado 62).
72. Por lo tanto, para que pueda considerarse que el número de tomas autorizadas en virtud de la excepción prevista en el artículo 16, apartado 1, letra e), de la Directiva sobre los hábitats cumple dicho requisito, ese número debe estar circunscrito en una medida tal que no genere riesgo de impacto negativo significativo en la estructura de la población de que se trate, aunque por sí mismo no perjudique el mantenimiento, en un estado de conservación favorable, de las poblaciones de las especies afectadas en su área de distribución natural. Tal número no solo debe estar estrictamente limitado a la luz de los criterios mencionados, sino también claramente especificado en las decisiones por las que se establecen excepciones.
74. Por último, la exigencia de que las excepciones basadas en el artículo 16, apartado 1, letra e), de la Directiva sobre los hábitats estén supeditadas a requisitos rigurosamente controlados implica, en particular, que tales requisitos, así como la manera en que se vigila su cumplimiento, permitan garantizar el carácter selectivo y limitado de las tomas o de la posesión de los especímenes de las especies de que se trata. Es más, para toda excepción basada en dicha disposición, la autoridad nacional competente debe cerciorarse del cumplimiento de los requisitos establecidos en ella, antes de la adopción de la excepción de que se trate, y vigilar la repercusión de la aplicación de esta a posteriori. En efecto, la normativa nacional debe garantizar que la legalidad de las decisiones por las que se conceden excepciones en virtud de la mencionada disposición y la manera en la que tales decisiones se aplican, inclusive en lo que atañe al respeto de los requisitos que las acompañan, relativos, en particular, a los lugares, fechas, cantidades y tipos de especímenes contemplados, estén sujetas a un control efectivo ejercido a su debido tiempo (véase, por analogía, la sentencia de 8 de junio de 2006, WWF Italia y otros, C‑60/05, apartado 47).
77. Sin embargo, de la resolución de remisión y de las precisiones ofrecidas en la vista se desprende que tales excepciones se limitan a recomendar a sus destinatarios que actúen contra determinados individuos y que eviten otros, sin obligarles a ello. Así pues, no permiten descartar que, en la aplicación de dichas excepciones, se actúe contra los especímenes reproductores que revisten una especial importancia a la luz de los objetivos de la Directiva sobre los hábitats, tal como se han recordado en el apartado 25 de la presente sentencia.
78. (…), veinte machos dominantes parecen haber sido sacrificados en el marco de la caza de gestión durante el año cinegético de que se trata en el litigio principal, lo que permite poner en duda el carácter selectivo de las excepciones concedidas y la eficacia del control de su ejecución, así como el carácter limitado de las tomas.
79. De este modo, sin perjuicio de las comprobaciones que corresponde efectuar al tribunal remitente, de los autos que obran ante el Tribunal de Justicia no se desprende que los requisitos con los que se concedieron las excepciones controvertidas en el litigio principal y el modo en que se controló el cumplimiento de los mismos permitan garantizar el carácter selectivo y limitado de las tomas de los especímenes de las especies de que se trata, en el sentido del artículo 16, apartado 1, letra e), de la Directiva sobre los hábitats.
Comentario del Autor:
El TJUE realiza una minuciosa interpretación de los requisitos del artículo 16.1 de la Directiva de hábitats, afirmando y justificando a las claras la interpretación absolutamente restrictiva y justificada de la excepción prevista en el citado precepto. En concreto, deja servida en bandeja la decisión al Tribunal finlandés ya que de la sentencia se deduce a las claras que la Administración finlandesa otorgó permiso para la caza de siete lobos (especie gravemente amenazada) sin cumplir los requisitos exhaustivos y de manera justificada que exige el propio artículo 16.1. En concreto, que la excepción esté fundamentada de manera clara y precisa a la vista de datos científicos rigurosos, que el objetivo que tal excepción persiga no pueda alcanzarse mediante otra solución satisfactoria y que permita un estado de conservación favorable de las poblaciones de la especie de que se trate en su área de distribución natural y que finalmente se cumplan todos los requisitos relativos al criterio selectivo y a la forma limitada de las tomas de un número limitado y especificado de determinados especímenes de las especies en condiciones de riguroso control, cuya observancia debe acreditarse teniendo en cuenta, en particular, el nivel de la población, su estado de conservación y sus características biológicas.
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