Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), de 15 de marzo de 2019 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: María Begoña González García)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: 1042/2019 – ECLI: ES: TSJCL:2019:1042
Temas Clave: Suelo rústico protegido; Construcciones desmontables; Propiedad; Urbanismo; Ayuntamiento; Competencias
Resumen:
La Sala examina en este caso el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad mercantil “Explotaciones Ganaderas Río Frío S.A” contra la resolución de 16 de noviembre de 2017 de la Comisión Territorial de Medio Ambiente y Urbanismo de la Junta de Castilla y León en Segovia, por la que se aprueba definitivamente la modificación puntual 3-2015 de las NNSS de las Navas de Riofrío relativa a las construcciones desmontables en suelo rústico protegido, promovida por el Ayuntamiento.
La modificación del Capítulo 9.- Normas particulares para el suelo no urbanizable. Apartado 9.5. Construcciones e instalaciones. Obras, instalaciones y edificaciones – Otras limitaciones, se aprobó en los siguientes términos:
“Las construcciones/instalaciones que se lleven a cabo en suelo rústico protegido serán desmontables. Entendiendo por tales, aquellas que posean una tectónica tal que permita su montaje, desmontaje, transporte, nuevo montaje en otra ubicación. Únicamente se permite que un máximo del 10% en volumen de los elementos que componen la construcción no sea desmontable/reutilizable, debiendo estar debidamente argumentado el motivo por el cual se opta por dichos elementos.
Los proyectos de las construcciones/instalaciones en suelo rústico protegido contendrán y programarán todo el ciclo de vida de la construcción/instalación, incluyendo no sólo el montaje e instalación de la misma sino también el desmontaje, transporte y restitución de la finca para devolverla a su estado original. Conteniendo además entre los documentos de proyecto, una separata del presupuesto que desglose y valore acorde a precios de mercado dichas actuaciones. En el caso de que la edificación contenga una fracción de elementos no desmontables, se incluirá dentro de dicha separata su demolición, tratamiento de residuos y la reposición de los elementos en su nueva ubicación”.
Los argumentos esgrimidos por la mercantil recurrente para solicitar la nulidad de dicha modificación, se resumen en los siguientes:
-Nulidad por imponer la obligación de que las construcciones sean desmontables, lo que significa que de hecho se prohíben las construcciones en suelo rústico.
-Nulidad de la imposición del carácter desmontable de las construcciones por imponer una restricción al derecho de propiedad carente de fundamento legal.
-El Ayuntamiento carece de competencia para aprobar una modificación de las NNSS del planeamiento que exija que las construcciones en suelo rústico protegido sean desmontables, ya que el ius variandi no ampara la modificación.
-Infracción de los artículos 33.2, 33.3 y 53.1 de la Constitución.
-El carácter desmontable de las construcciones está vinculado en la modificación al control periódico y a la temporalidad de la licencia, por lo que suprimidos éstos por la CTMAU, la modificación carece de sentido y se queda sin motivación, lo que también es causa de nulidad.
-La modificación regula de forma encubierta la caducidad de las licencias, disfrazándola de regulación de las facultades de revisión, revocación y restauración de la legalidad urbanística, siendo esa regulación ilegal, ya que invade las competencias de la Comunidad Autónoma y además constituye una desviación de poder.
-La modificación invade las competencias de la Comunidad Autónoma, referidas a las autorizaciones de uso excepcional de suelo rústico, ya que la modificación regula una causa de extinción de la licencia de uso excepcional careciendo por completo de competencia para ello, pues la competencia normativa corresponde a la Comunidad Autónoma.
-La modificación vulnera la regulación de las facultades de revisión y revocación de los actos administrativos y de las causas de nulidad de la Ley 39/2015 y lo prescrito por el artículo 16 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.
Con carácter previo al examen del recurso, la Sala se pronuncia sobre el alcance y el contenido de la modificación de las NNSS, efectuando una comparativa con el texto original del artículo 9.5 referido a construcciones e instalaciones. En tal sentido, descarta la argumentación de los apartados de la demanda referidos a la caducidad de las licencias, facultades de revisión y revocación de las mismas, así como la vulneración del derecho a la libertad de empresa; por cuanto son cuestiones relativas al contenido de la modificación que finalmente no fue aprobado.
A continuación, respecto a los motivos de nulidad relativos a la imposición de la prohibición de construcción en suelo rústico, vulneración del derecho de propiedad y usos permitidos en suelo rústico protegido; la Sala nos recuerda la normativa aplicable a través del contenido de los artículos 56, 57 y 64 del Reglamento de la Ley de Urbanismo: derechos ordinarios y excepcionales en suelo rústico y régimen del suelo rústico con protección natural. Se suma el artículo 24.1.b) de la Ley de Urbanismo de Castilla y León, en relación con los deberes y limitaciones en suelo rústico, así como los artículos 12 y 13 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, referidos al contenido del derecho de propiedad del suelo en situación rural y las facultades que pueden ejercerse.
La Sala considera que entre las facultades inherentes al derecho de propiedad del suelo rústico protegido no se incluye la de su transformación urbanística. Asimismo, la protección de este tipo de suelos siempre es susceptible de incrementarse. A renglón seguido, rechaza cualquier motivo de tacha del arquitecto municipal, quien redactó la reiterada modificación y explicó lo que era una construcción desmontable en el acto de la vista, precisando que el objetivo de la modificación era proteger el patrimonio natural. Si a ello se añade que un volumen del 10% de los elementos de la construcción pueden no ser desmontables, la conclusión a la que llega la Sala es que no se da la imposibilidad, alegada por la recurrente, de construir en suelo rústico protegido, si bien debe respetarse el sistema constructivo indicado.
Por otra parte, se rechazan los motivos alegados sobre la competencia del ayuntamiento para la aprobación de la modificación y sobre la existencia del ius variandi. Aclara la Sala que la modificación no ha sido aprobada por el ayuntamiento sino por la Comisión Territorial de la Junta de Castilla y León competente. Asimismo, el régimen del suelo rústico establecido en el RUCyL tiene un carácter mínimo de protección, debiendo respetarse las condiciones que impongan los instrumentos de ordenación del territorio y planeamiento urbanístico. Paralelamente, se considera que la potestad del ayuntamiento de introducir modificaciones no solo abarca la clasificación del suelo sino cualquier otra alteración, siempre que resulte suficientemente justificada.
Finalmente, la Sala considera que la modificación de las normas subsidiarias tiene interés público “puesto que dada la alta calidad medioambiental del término municipal, se eleva la protección del suelo rústico protegido dotando de coherencia constructiva y revisando en el tiempo el uso de las construcciones”. De ahí que rechace el resto de los motivos alegados por la recurrente.
En definitiva, se desestima íntegramente el recurso planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Expuesta así la regulación general del suelo rústico protegido, ello se realiza con el fin de partir de la premisa, de que en este tipo de suelo, los derechos de los propietarios se concretan en el derecho a usar, disfrutar y disponer de sus terrenos conforme a su naturaleza rústica y respetar el régimen mínimo de protección que se señale reglamentariamente para cada categoría de suelo, por lo que no se encuentra ínsito en el derecho de propiedad del suelo rústico protegido, el derecho a la construcción o desarrollo urbanístico del mismo, ya que como señalaba el Tribunal Supremo Sala 3ª, sec. 5ª, en su sentencia de 25-05-2016, nº 1181/2016, dictada en el recurso 4082/2014 (…)”.
“(…) Y respecto del suelo rural, en su artículo 13 relativo al contenido del derecho de propiedad del suelo en situación rural: facultades, que prescribe expresamente que:
- En el suelo en situación rural a que se refiere el artículo 21.2,a), las facultades del derecho de propiedad incluyen las de usar, disfrutar y disponer de los terrenos de conformidad con su naturaleza, debiendo dedicarse, dentro de los límites que dispongan las leyes y la ordenación territorial y urbanística, al uso agrícola, ganadero, forestal, cinegético o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales.
La utilización de los terrenos con valores ambientales, culturales, históricos, arqueológicos, científicos y paisajísticos que sean objeto de protección por la legislación aplicable, quedará siempre sometida a la preservación de dichos valores, y comprenderá únicamente los actos de alteración del estado natural de los terrenos que aquella legislación expresamente autorice.
Con carácter excepcional y por el procedimiento y con las condiciones previstas en la legislación de ordenación territorial y urbanística, podrán legitimarse actos y usos específicos que sean de interés público o social, que contribuyan a la ordenación y el desarrollo rurales, o que hayan de emplazarse en el medio rural.
Por lo que es evidente que no se incluyen entre las facultades inherentes al derecho de propiedad del suelo rústico protegido, la de su transformación urbanística, y que por otro lado conforme establecen los artículos 90 y 51 del Reglamento de la Ley de Urbanismo de Castilla y León , este último en su número 2 que:
Este régimen del suelo rústico tiene carácter de régimen mínimo de protección, debiendo respetarse también las demás condiciones que impongan los instrumentos de ordenación del territorio y planeamiento urbanístico, o la legislación sectorial (…)”.
“(…) Por lo que si a ello añadimos, que además el texto normativo permite incluir un máximo del 10% en volumen de los elementos que componen la construcción no sea desmontable/reutilizable, todo ello nos permite concluir que no existe esa imposibilidad de construcción en suelo rustico protegido y que la modificación comprende tanto las instalaciones, como las construcciones, si bien en ambos casos con el sistema constructivo indicado, sin que tampoco a la vista de considerar conforme a derecho dicha previsión, pueda extraerse consecuencia alguna impugnatoria del párrafo referido a la necesidad de que las construcciones/instalaciones contengan y programen un ciclo de vida, coherente con la exigencia de su carácter desmontable y con la finalidad de reducción de residuos a la que se refirió dicho Perito.
Por lo que debe desestimarse dichos motivos de impugnación, ya que en base a lo expuesto, esta Sala no considera que se esté vulnerando, ni el derecho de propiedad, ni las facultades correspondientes al uso del suelo rústico protegido, ni implique la modificación la prohibición de las construcciones permitidas, ni suponga una limitación al derecho de propiedad que carezca de fundamento legal, ni que la modificación imponga una condición de contenido imposible, tampoco es cierto que el Arquitecto municipal admitiera que se trataba de una limitación al uso del suelo rústico, ya que lo que declaro a instancias de la Ponente es que con anterioridad a la modificación no se preveían otras características constructivas, mayor protección, minuto 3;52, así también se le pregunto sobre el objeto de esta previsión al minuto 8:45, indicando que era una medida más de protección (…)”.
“(…) Esta modificación facilita la restitución al estado original del terreno cuando finaliza el uso de las explotaciones, además de desincentivar la construcción de edificaciones que tienen por objeto albergar usos no autorizables o expectativas de aprovechamiento basadas en la vida útil de las edificaciones, facilitando la restauración de la legalidad con la retirada de las construcciones que sustenten usos no amparados por la licencia/autorización.
Por lo que a la vista de lo expuesto y de su justificación, la falta de aprobación de los párrafos relativos a la previsión del control periódico de las licencias, el plazo de caducidad por plazo máximo de inactividad o la vinculación de las licencias al mantenimiento del interés público que generó la autorización, no determinan per se la pérdida de sentido y finalidad a los extremos que si han resultado amparados y que encuentran plena cobertura legal en su finalidad de incrementar el régimen mínimo de protección del suelo rústico protegido, lo que significa que se excluya con ello con ello la concurrencia de desviación de poder que invocaba la entidad recurrente, ya que como señala el Tribunal Supremo en su sentencia de la Sección 5ª, de 16-07-2015, dictada en el recurso 2117/2013 (…)”
Comentario de la Autora:
Se discute en este caso la posibilidad de ejecutar construcciones en suelo rústico protegido partiendo de la base de que dentro de las facultades inherentes al derecho de propiedad no queda incluida su transformación urbanística. La modificación de las Normas Subsidiarias del municipio para autorizar construcciones desmontables en esta clase de espacios a través de la adopción de medidas que velan principalmente por la protección del medio ambiente, resulta viable. De hecho, se ha incrementado el nivel mínimo de protección con respaldo legal para ello. Una vez más, la función social del derecho de propiedad delimita su contenido.
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