Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (A Coruña), de 8 de marzo de 2019 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Antonio Martínez Quintanar)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ GAL 1761/2019 – ECLI: ES:TSJGAL:2019:1761
Temas Clave: Emisiones industriales; Autorización ambiental integrada; Instalaciones de combustión; Plan Transitorio; Valores límite de emisión; Calidad del aire
Resumen:
La Sala examina el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Instituto Internacional de Derecho y Medio Ambiente frente a la Resolución de 23 de junio de 2016 del Secretario General de Calidad y Evaluación Ambiental de la Consellería de Medio Ambiente e Ordenación do Territorio, sobre modificación de la autorización ambiental integrada (AAI) de la instalación industrial central térmica de carbón Meirama cuyo titular es “Gas Natural Fenosa Generación”, ubicada en el Concello de Cerceda (A Coruña).
La parte recurrente alega que los valores límite de emisión (VLE) establecidos en el Anexo V, punto 1.4.1.1 de la resolución recurrida respecto al óxido de nitrógeno (NOx), dióxido de azufre (SO2) y las partículas, son contrarios a lo dispuesto en el artículo 46.2 del Reglamento de Emisiones Industriales, dado que los VLE recogidos en la AAI de la Central Térmica de Meirama no están en línea con lo previsto en la Directiva 2001/80/CE, transpuesta mediante Real Decreto 430/2004, de 12 de marzo. Y ello con independencia de que la central térmica se hubiera acogido al Plan Nacional Transitorio.
Con carácter previo, la Sala se ciñe a la interpretación del Plan Nacional Transitorio (PNT) en relación con la exigencia de determinados VLE. Para su comprensión es necesario atender a la literalidad del artículo 46.2 del Reglamento de Emisiones Industriales aprobado por Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre, que establece lo siguiente:
“2. Las instalaciones de combustión cubiertas por el plan nacional transitorio no están obligadas al cumplimiento de los valores límite de emisión mencionados en el artículo 44.2, en lo que respecta a los contaminantes objeto del plan o, cuando proceda, del cumplimiento de los índices de desulfuración mencionados en el artículo 45.
Deberán, al menos, mantenerse los valores límite de emisión establecidos en la autorización ambiental integrada de la instalación de combustión, aplicable el 31 de diciembre de 2015, para el dióxido de azufre, los óxidos de nitrógeno y las partículas, con arreglo, en particular, a los requisitos de la Ley 16/2002, de 1 de julio, y del Real Decreto 430/2004, de 12 de marzo”.
El PNT se aprueba por acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de noviembre de 2016 y, durante su periodo de vigencia, que va desde el 1 de enero de 2016 hasta el 30 de junio de 2020, las instalaciones acogidas al mismo, entre ellas la CT de Meirama, seguirán vigentes los VLE de sus respectivas AAI aplicables a 31 de diciembre de 2015.
Para la resolución de este extremo, especial relevancia concede la Sala a la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de julio de 2018, que interpreta el alcance del PNT resolviendo un recurso formulado por el hoy también recurrente. En base al contenido de esta sentencia, la Sala parte de la validez y ejecutividad del PNT y entiende que como la Central Térmica de Meirama, a fecha 31 de diciembre de 2015 estaba sometida al Plan Nacional de Reducción de Emisiones de Grandes Instalaciones de Combustión Existentes (PNRE-GIC), debía cumplir sus especificaciones y no los VLE de los anexos del Real decreto 430/2004. Por tanto, no resulta procedente anular la resolución recurrida en este extremo por cuanto los VLE previstos en ella no son contrarios al artículo 46 del Reglamento de Emisiones Industriales.
En segundo lugar, el recurrente alega que al no haberse incorporado VLE para mercurio, arsénico, flúor y sus compuestos y cloro y sus compuestos en la resolución recurrida, la misma es contraria a los artículos 10 y 14.1.a) de la Directiva de Emisiones Industriales, al artículo 2 y 22.1.a) de la Ley 16/2002 y a los artículos 1.2 y 10.1 del Reglamento de Emisiones Industriales. Por tanto, el apartado 1.4.1.1 del Anexo V de dicha resolución es anulable por omisión.
La parte demandada y codemandada alegan que el Real Decreto 815/2013, en su anexo 3, en cuanto a disposiciones técnicas para las grandes instalaciones de combustión, no establece valores límite para la emisión de las sustancias indicadas por la actora. Asimismo, estos VLE no serían de aplicación a las instalaciones de combustión, como es el caso de la Central Térmica de Meirama, a la que resultan aplicables las disposiciones especiales de la Directiva previstas para las instalaciones de combustión (Capítulo III, artículo 30.2).
La Sala resuelve la controversia decantándose por la aplicación del principio de especialidad en la interpretación conjunta de una normativa sobre emisiones industriales que contiene unas disposiciones generales aplicables a una pluralidad de instalaciones y otra normativa más específica para las instalaciones de combustión cuya potencia térmica nominal total sea igual o superior a 50 MW. En esta regulación específica no se contienen VLE para las sustancias indicadas por el recurrente, razón por la cual no puede considerarse motivo de anulación de la resolución recurrida.
En tercer lugar, la parte actora alega que algunas de las medidas contenidas en la AAI para el control de la calidad del aire a través de la medición de concentraciones de NH3 no han sido fijadas de conformidad con lo establecido en el Anexo XII del Real Decreto 102/2011. Y es que la cobertura mínima temporal del 14% fijada por el Anexo V, apartado 1.7.2, de la resolución recurrida, no se ajusta a lo previsto en el Anexo XII del Real Decreto 102/2011. Además, alega que dicho valor del 14% es muy inferior a la cobertura mínima temporal requerida en el apartado B) de este Anexo, la cual ha sido fijada en un 60%, o bien en un 33% según la técnica que se utilice.
La Sala considera que la cobertura temporal mínima de los datos que se fija en la resolución recurrida en un 14% anual es errónea y debe adaptarse a los porcentajes previstos en el Real decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire: cobertura temporal mínima del 60% para “captación pasiva” y 33% para “métodos automáticos”.
En definitiva, la conclusión es la necesidad de cumplir el Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire, que determina la obligatoriedad de seguir alguna de las técnicas de análisis a emplear de conformidad con lo dispuesto en su Anexo XII. “Y de la lectura de dicha normativa reglamentaria, se desprende que, en función de la técnica que se utilice, resulta exigible un porcentaje diferente de cobertura mínima temporal de los datos, y en todo caso superior al 14% establecido en la resolución recurrida.
En consecuencia, procede estimar parcialmente la demanda, y anular parcialmente el apartado 1.7.2 del anexo V de la resolución recurrida (relativo a la calidad del aire y más en concreto a las emisiones de amoníaco)”.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) A la vista de la interpretación realizada por el Tribunal Supremo en la citada sentencia, y tomando en consideración de que la Central Térmica de Meirama a fecha 31 de diciembre de 2015 estaba sometida al PNRE-GIC y por ese motivo en esa fecha debía cumplir las especificaciones del PNRE-GIC y no los VLE de los anexos del Real Decreto 430/2004, no se aprecia motivo de anulación de la resolución recurrida, y ello porque, según refiere la propia demanda, el PNRE-GIC no fijaba valores límite de emisión para NOx, SO2 y partículas, sino techos de emisión a cumplir cada año, y conforme se ha interpretado el PNT, este no ha supuesto la exigibilidad de valores límite de emisión distintos a los aplicables conforme al anterior PNRE y que eran los exigibles a fecha 31 de diciembre de 2015, momento en que conforme al PNRE-GIC la exigibilidad se refería a los indicados techos de emisión y no a los valores límite de emisión invocados en la demanda, que no se pueden considerar aplicables a una instalación acogida al anterior PNRE-GIC y al actual PNT.
A estos efectos, el Tribunal Supremo recuerda que “para el cálculo de los topes de emisión anuales del PNT, los VLE de las instalaciones incluidas en el mismo, que se han considerado en el año 2016, son los que les aplicaría según los anexos III a VIII de la Directiva 2001/80/CE, no los que figuran en las AAIs en vigor en diciembre de 2015”, y en el mismo sentido la codemandada alega que para el cálculo de los topes de emisión anuales del PNT, los VLE de las instalaciones incluidas en el mismo que se han considerado en el año 2016, son los que les aplicaría según los anexos III a VIII de la Directiva 2011/80, no los que figuran en las AAIs en vigor en diciembre de 2015.
Por ello, y de acuerdo con lo alegado por dicha parte codemandada y por la Administración, se debe concluir que los valores límite de emisión para el NOx, SO2 y partículas, previstos en la resolución recurrida, no son contrarios al artículo 46 del Reglamento de Emisiones Industriales (…)”
“(…) Aunque en el anejo 2 de dicha ley –Ley 16/2002 de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación– se incluyan como sustancias contaminantes los metales y sus compuestos, el cloro y sus compuestos, el flúor y sus compuestos y el arsénico y sus compuestos, en la normativa reglamentaria de desarrollo de la Ley 16/2002, contenida en el Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de emisiones industriales y de desarrollo de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, se hace una regulación específica en su Capítulo V, en el que se contienen las disposiciones especiales para grandes instalaciones de combustión -como es el caso-.En esas disposiciones especiales se contiene la regulación de los valores límites de emisión, en su artículo 44,y en particular, para las instalaciones acogidas al Plan Nacional Transitorio, en el artículo 46.2, que dispone lo siguiente:
“2. Las instalaciones de combustión cubiertas por el plan nacional transitorio no están obligadas al cumplimiento de los valores límite de emisión mencionados en el artículo 44.2, en lo que respecta a los contaminantes objeto del plan o, cuando proceda, del cumplimiento de los índices de desulfuración mencionados en el artículo 45.
Deberán, al menos, mantenerse los valores límite de emisión establecidos en la autorización ambiental integrada de la instalación de combustión, aplicable el 31 de diciembre de 2015, para el dióxido de azufre, los óxidos de nitrógeno y las partículas, con arreglo, en particular, a los requisitos de la Ley 16/2002, de 1 de julio, y del Real Decreto 430/2004, de 12 de marzo. (…)
En dicha normativa específica para las grandes instalaciones de combustión no se contienen valores límite de emisión para las sustancias indicadas en la demanda, razón por la cual no puede considerarse motivo de anulación de la resolución recurrida la ausencia de indicación de valores límite de emisión para tales sustancias (mercurio, arsénico, flúor, cloro y sus compuestos), al no preverse tales valores límites de emisión para tales sustancias en el anexo aplicable a las grandes instalaciones de combustión, ni en el Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de emisiones industriales y de desarrollo de la Ley 16/2002, de 1 de julio, ni en la Directiva de Emisiones Industriales (…)”
“(…) Por ello, se condena a la Administración demandada a modificar ese apartado 1.7.2 del Anexo V del texto refundido de la Autorización Ambiental Integrada de la Central Térmica de Meirama, dejando sin efecto la mención al 14% de cobertura mínima temporal, en los siguientes términos:
La Administración demandada deberá incorporar un porcentaje de cobertura mínima temporal de los datos para medir las concentraciones del NH3 en el aire ambiente de conformidad con lo establecido en el Anexo XII del Real Decreto 102/2011, siempre que se cumplan los siguientes requisitos:
-Que el titular de la instalación haya definido previamente los parámetros requeridos para la medición de emisiones de NH3 (técnicas de análisis, puntos de muestreo y periodos de realización de las medidas) en una propuesta y la haya presentado al Servicio de Prevención y Control Integrados de la Contaminación de la Consellería de Medio Ambiente e Ordenación do Territorio de la Xunta de Galicia.
-Que la propuesta haya sido aprobada por dicho Servicio.
-Que el porcentaje de cobertura mínima temporal de los datos se determine en función de la técnica de análisis a utilizar para realizar dichas mediciones de NH3 (…)”
Comentario de la Autora:
Se corrobora a través de esta sentencia lo ya acordado por el Tribunal Supremo en orden a la posibilidad de aplicar a determinadas instalaciones de combustión sometidas al PNT, que durante el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2016 y el 30 de junio de 2020, sigan vigentes los valores límite de emisión de sus autorizaciones ambientales integradas aplicables a 31 de diciembre de 2015, para darles la oportunidad de invertir en mejoras medioambientales que les permitan cumplir con los VLE fijados a partir de julio de 2020. Lo cual no significa que exista una contradicción con los VLE fijados en el Reglamento de Emisiones Industriales. Lo esencial es que existe una normativa específica legalmente prevista para estas instalaciones de combustión que no resulta contradictoria con la normativa general. No ha sucedido lo mismo con las medidas adoptadas para el control de la calidad del aire, que han vulnerado lo establecido en el Real Decreto 102/2011.
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