Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de marzo de 2019 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: César Tolosa Tribiño)
Autora: Dra. Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 845/2019- ECLI: ES: TS: 2019:845
Temas Clave: Planificación hidrológica; caudal mínimo; caudal ecológico
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso contencioso-administrativo número 4092/2016, planteado por la Asociación Plataforma para la defensa del Río Castril Siglo XXI, contra el Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, por el que se aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte Española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro, (BOE núm. 16 de 19 de Enero). Es parte recurrida la Administración General del Estado.
La demandante solicita la nulidad radical del Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, argumentando la no adecuación a derecho de los siguientes preceptos: arts. 10 y 11, y anexos; art.20; art. 22; apéndice 8.7.1, apéndice 14 del anexo VII (Disposiciones normativas del Plan hidrológico de la demarcación hidrográfica del Guadalquivir); y tabla 4 del anejo 5, y 18 (Propuesta de reservas naturales fluviales del anejo de la memoria):
En primer lugar, se discute la adecuación de los caudales ecológicos señalados en los Planes resultantes del Real Decreto al cumplimiento de objetivos ambientales derivados de cuestiones como el valor del Río Castril. Argumenta la demandante que el Río, en su tramo alto es Parque Natural y en su tramo medio se encuentra vinculado a la declaración futura de Zona ZEC. Además, se plantea que los caudales son insuficientes, entendiendo que los mismos “supondrían un impacto severo en el ecosistema fluvial, con graves consecuencias para las especies que habitan el Río Castril” (F.J.6). El Tribunal Supremo analiza el marco jurídico aplicable, poniendo el acento en la existencia de un equilibrio entre la satisfacción de las demandas de agua y la consideración de los regímenes concesionales, de una parte, y la necesidad de velar por el mantenimiento del caudal ecológico por otra (F.J.5). No obstante, el Tribunal asume la posición del Abogado del Estado, en el sentido de que la parte demandante no cuestiona el modo en que se han determinado los caudales, y que el fundamento de la impugnación se encuentra en trabajos académicos o informes de parte (F.J.6), desestimando el motivo de dicha impugnación, en la medida en que el contenido del Plan, en tanto que manifestación de la potestad reglamentaria, no puede sustituirse por valoraciones subjetivas de la parte o del propio Tribunal que controla la legalidad de la actuación (F.J.7).
Por otro lado, en cuanto a la impugnación del art.20, apéndice 14 del Anexo VII y Tabla 18 del Anejo 5, ésta se basa en el hecho de que el Plan no declara Reserva Natural Fluvial los tramos del Río Castril que identifica (F.J.8). El Tribunal desestima, igualmente, este motivo, en el sentido de considerar que no es misión del Plan identificar estas Reservas, sino incorporarlas a su contenido, una vez que hayan sido declaradas por el órgano competente, tal y como establece la legislación aplicable.
Finalmente, el Real Decreto es cuestionado en cuanto a la previsión de subordinar los caudales ecológicos a las garantías de calidad y suficiencia de agua para el uso prioritario del abastecimiento urbano y de población desde una zona concreta del territorio sujeto al Plan (en particular desde el embalse del Portillo, para abastecer a Baza y su comarca). El Tribunal, constatando el alcance de la legislación aplicable, entiende que este motivo tampoco puede prosperar puesto que, en efecto, existe la previsión legal de subordinar los caudales ecológicos a las aludidas necesidades de abastecimiento.
En definitiva, el recurso es desestimado en su integridad, con imposición de costas a la recurrente.
Destacamos los siguientes extractos:
“La normativa estatal sobre Planes Hidrológicos de cuenca, tiene su soporte en la Directiva Marco del Agua ( Directiva 60/2000/CE, transpuesta por la Ley 62/2003) que, en su artículo 4 , establecía los objetivos medioambientales a tener en cuenta en la puesta en práctica de los programas de medidas especificados en los Planes Hidrológicos, al tiempo que establece un marco comunitario de actuación, en el ámbito de la política de aguas, respetuoso con el medio ambiente.
En el derecho interno, el Real Decreto Legislativo 1/2001, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas, también hace referencia a la compatibilidad entre la asignación y reserva de los usos del agua y el respeto al medio ambiente” (F.J.4).
“Siendo el primer motivo de impugnación la determinación de los caudales ecológicos, es conveniente señalar que tal caudal es aquél que «mantiene como mínimo la vida piscícola que de manera natural habitaría o pudiera habitar en el río, así como su vegetación de ribera» (artículo 42.1.b.c de la Ley de Aguas).
Idéntica definición se recoge en el Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Planificación Hidrológica, añadiendo que los caudales ecológicos deben contribuir a alcanzar el buen estado o buen potencial ecológico en los ríos o en las aguas de transición. Es decir, un caudal ecológico es aquel que evita la degradación ambiental del curso de agua, su cauce y su ribera” (F.J.5).
“ (…) Con independencia de lo anterior, compartimos el criterio del Sr. Abogado el Estado cuando manifiesta que la parte no contradice la normativa aplicada en la determinación de los caudales ecológicos que impugna, respecto de la corrección de la metodología y/o técnica seguidas en los trabajos realizados para su determinación en el Plan.
En efecto, la parte se limita a señalar que, a su juicio, los caudales ecológicos que cita son insuficientes y a remitirse al contenido de ciertos trabajos académicos o informes de parte -que no han podido tener en consideración, dada la fecha de su elaboración, los estudios recogidos para la confección del Plan Hidrológico-, ni el contenido de la Instrucción de Planificación Hidrológica de 2008, y cuya redacción responde en gran parte a finalidades distintas a la de tratar de acreditar la adecuación de la pretensión que se ejercita en el presente proceso” (F.J.6 in fine).
“ (…) Las Reservas Naturales Fluviales se pueden definir como aquellos ríos o alguno de sus tramos con escasa o nula intervención humana y con una elevada naturalidad, a los que se dota de protección en su dominio público hidráulico, con la finalidad de ser preservados sin alteraciones.
(…) En este sentido, como señala el representante de la Administración, los planes hidrológicos no declaran dichas figuras de protección, sino que, una vez declaradas las reservas naturales fluviales correspondientes, éstas forman parte de su contenido obligatorio tal y como prevén los artículos 22.1 y 24.3 b) del Reglamento de Planificación Hidrológica, aprobado por el Real Decreto 907/2007, de 6 de julio.
De manera que los Planes Hidrológicos inter-comunitarios tienen que recoger las que sean declaradas por Consejo de Ministros tal y como dispone el artículo 25 del Plan Hidrológico Nacional, aprobado por la Ley 10/2001, de 5 de julio. Por ello, las reservas naturales fluviales incluidas en los planes vigentes son las declaradas por el Acuerdo del Consejo de Ministros, de 20 de noviembre de 2015, publicado por Resolución de 2 de diciembre de 2015, de la Dirección General del Agua, en el Boletín Oficial del Estado nº 301” (F.J.8).
“Dentro de los objetivos del Plan Hidrológico está la necesidad de reservar recursos de mayor calidad y suficiente garantía para el uso prioritario del abastecimiento urbano y de población. La regla sobre supremacía del uso para abastecimiento se impone incluso sobre caudales ecológicos o demandas ambientales aun cuando sean una restricción general para cualquier otro uso del agua. Así lo establece el artículo 59.7 del TRLA, R.D.L. 1/2001, de 20 de julio (…).
(…)Además, el establecimiento de esta reserva con cargo a aguas reguladas es coherente con el criterio de asignar las aguas de mejor calidad para el abastecimiento humano y significando que su ejecución no representaría una merma significativa en las aportaciones del Río Castril, ya que, según la Administración, se trata solo del 5 % de la aportación media registrada en el embalse del Portillo desde su construcción” (F.J.10).
Comentario de la Autora:
La exigencia del caudal ecológico como garantía de la calidad de las aguas continentales es, sin duda, una de las claves de la legislación de aguas desde la perspectiva ambiental, ligada a la configuración de las aguas como bienes de dominio público, y teniendo como instrumento fundamental de realización el plan hidrológico correspondiente.
En mi opinión, la Sentencia tiene la virtud de consolidar una estrategia cualitativa en lo que toca a la protección de este recurso natural, en la medida en que la fijación de los caudales ecológicos constituye un elemento imprescindible de la planificación hidrológica. Otra cosa será que, como ocurre en el caso concreto, que no pueda suplirse el criterio del órgano con potestad para aprobar el plan, y, por tanto, no haya podido cuestionarse el caudal fijado en esta ocasión.
Por otro lado, debe destacarse el modo en que las exigencias ambientales derivadas del Texto Refundido de la Ley de Aguas no son absolutas, en la medida en que esté en juego el abastecimiento de las poblaciones. En mi opinión, este planteamiento no es sino una manifestación clara de la exigencia constitucional del uso racional de los recursos naturales.
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