Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 27 de diciembre de 2018 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3, Ponente: Fátima Arana Azpitarte)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ M 13355/2018 – ECLI: ES:TSJM:2018:13355
Temas Clave: Autorización Ambiental Integrada; Residuos urbanos; Instalación; Envases; Tecnología; Cadáveres de animales; Gestión de residuos; ruido; Plan de Ordenación de los Recursos Naturales; Declaración de Impacto Ambiental
Resumen:
La Sala examina el recurso contencioso administrativo formulado por la UTE Las Dehesas contra la Resolución de la Viceconsejería de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid, que a su vez desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de la Dirección General de Medio Ambiente de 2 de febrero de 2017 por la que se modificó y aprobó el Texto Refundido de la Autorización Ambiental Integrada otorgada a la recurrente para la instalación de tratamiento, valorización y eliminación en vertedero de residuos urbanos no peligrosos (Las Dehesas) ubicada en el Parque de Valdemingómez, término municipal de Madrid.
La recurrente alega como motivo principal de su recurso que el Parque Tecnológico de Valdemingómez debe contar con una única autorización ambiental integrada (AAI), que cubra todas las partes que lo conforman y no varias AAIs. Al efecto, previa la revocación de la AAI recurrida, interesa que se tramite un nuevo procedimiento administrativo.
Esgrime en su defensa los siguientes argumentos:
-La existencia de una vinculación técnica entre todas las actividades que se desarrollan en el Parque.
-Una misma AAI puede incluir varias instalaciones en un mismo emplazamiento o incluso varias instalaciones con varios titulares o, aun tratándose de instalaciones distintas, todas ellas podrían estar incluidas en la misma AAI.
-Imposibilidad de cumplimiento de algunas de las exigencias de la AAI al no depender de la propia UTE sino de terceras instalaciones distintas a la planta Las Dehesas, así como de asentamientos ilegales cercanos a la instalación, refiriéndose básicamente a las exigencias relacionadas con la contaminación de las aguas y la contaminación atmosférica.
La Sala rechaza este primer motivo de recurso amparándose en que la resolución recurrida tiene su origen en unas modificaciones solicitadas por la recurrente de su propia AAI, no habiéndose articulado ni planteado solicitud alguna de que se concediera una única AAI para todo el Parque, máxime cuando existen distintas entidades que han presentado sus propias solicitudes de AAI.
Subsidiariamente, la recurrente solicita la anulación de determinadas medidas específicas de la AAI por concurrir en ella diversos vicios jurídicos. En concreto:
PRIMERA: La imposición de determinadas obligaciones relacionadas con la clausura y postclausura de la instalación por cuanto considera que son actuaciones que le corresponden al Ayuntamiento de Madrid y no a la UTE. Por otra parte, interesa que se deje constancia en la AAI que no está obligada a realizar la declaración anual de la fracción de envases y residuos de envases, ya que los envases recuperados de la fracción de envase son propiedad del Ayuntamiento de Madrid que los gestiona a través de ECOEMBES, correspondiendo únicamente al Ayuntamiento la obligación de declararlos.
Ambas peticiones decaen. La primera, porque en la resolución recurrida quedan determinadas las condiciones relativas al cierre que corresponden al Ayuntamiento de Madrid. La segunda, teniendo en cuenta que la solicitud de AAI incluye la gestión de residuos no peligrosos, es a la propia UTE a quien se otorga la autorización de gestor de residuos no peligrosos y, por ende, la que debe asumir las obligaciones derivadas de los procesos de gestión de residuos autorizados en la AAI.
SEGUNDA: La UTE considera que no está obligada a instalar un tercer motogenerador, por lo que interesa la supresión de dicha obligación así como su adaptación al hecho de que la planta cuenta y ha de contar con dos motogeneradores.
Alega en su defensa que no existiendo la necesidad de eliminar mediante valorización energética el biogás producido en la Planta Las Dehesas, la exigencia de instalar el tercer motogenerador carece de sentido y resulta desproporcionada. Es más, la AAI no es el medio para imponer su instalación, máxime cuando debe ceñirse a establecer límites y condiciones de carácter ambiental, pero no a concretar las soluciones a adoptar por el promotor. Asimismo, el biogás generado está muy por debajo de la capacidad de los dos motogeneradores. En definitiva, la instalación no solo no está infradimensionada sino que incluso está sobredimensionada.
Si bien se trata de una cuestión técnica, la Sala, de conformidad con los principios informadores de la AAI y su contenido mínimo (artículos 4 y 22 Real Decreto legislativo 1/2016, de 16 de diciembre), desestima el motivo. Entiende que el origen de la solución del motogenerador “se encuentra en el proyecto informado favorablemente mediante la Declaración de Impacto Ambiental de 11 de julio de 2012, relativa al proyecto de aprovechamiento energético del biogás de las instalaciones y las condiciones establecidas relativas a una modificación de dicho proyecto, incluidas en la Resolución de 30 de octubre de 2014 relativas al estudio caso por caso de la referida modificación del proyecto, que el TRAII incorpora, por lo que no concreta ninguna solución nueva”.
En definitiva, la UTE no ha justificado a través de la documentación aportada que no sea necesario un tercer motogenerador, máxime teniendo en cuenta que la potencia que se incluía en la oferta de la empresa era de 3,8 Mw, potencia que no puede cubrirse con dos motogeneradores.
TERCERA: La recurrente solicita que no se incluya en la AAI refundida el residuo con código LER 19 06 04. Alega que respecto del proceso NP05 (compostaje), la planta no está técnicamente diseñada para el tratamiento de esta tipología de residuo, y respecto del proceso NP07 (vertedero), entiende que la entrada de este residuo provoca graves problemas medioambientales y de seguridad en el trabajo debido al alto porcentaje de humedad y a la propia naturaleza del residuo.
La Sala avala el contenido de la resolución recurrida y, al efecto, considera que la inclusión del residuo en los procesos descritos no implica una obligación para la UTE sino que autoriza a tratar dicho residuo mediante los citados procesos.
CUARTA: La recurrente solicita la inclusión en la AAI de los siguientes residuos: cadáveres de animales de compañía (código LER 20 03 99), residuos voluminosos (LER 20 03 07) y residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE,s: LER 20 01 35 y 20 01 36).
A juicio de la Sala, insiste la recurrente en la problemática de situaciones puntuales consistentes en no poder almacenar los cadáveres de animales en la cámara de refrigeración, lo que impediría la entrada del residuo en la planta, poniendo en riesgo el cumplimiento de su contrato de concesión que le obliga a recepcionar todos los animales que le entren. Esta afirmación carece de justificación cuando dichas obligaciones acaban vulnerando la normativa legal en materia de residuos o la propia AAI.
QUINTA: La recurrente cuestiona lo dispuesto en el apartado 4.12.2 del anexo I de la AAI que establece que para cada residuo admisible, UTE Las Dehesas deberá celebrar un contrato de tratamiento con el operador que pretenda trasladar o hacer trasladar los residuos para su tratamiento. En su opinión, la firma del contrato resulta imposible porque el operador y el destinatario son la misma persona, el Ayuntamiento de Madrid, que es quien además gestiona mediante un sistema informático de básculas para recoger el pesaje de los camiones que entran y salen de las instalaciones.
Con independencia de esta afirmación, lo cierto es que quien explota el servicio es la recurrente y, por tanto, es a ella a quien corresponde gestionar los residuos urbanos y cumplir las obligaciones establecidas en la legislación vigente, máxime teniendo en cuenta que la autorización para la gestión de residuos no peligrosos, incluida en la AAI, se otorga a la UTE.
SEXTA: La recurrente cuestiona los valores máximos de ruido aplicables a la planta establecidos en el apartado 5 del Anexo I del TRAII, alegando que conforme a la normativa vigente, deberían ser superiores. Alega que la instalación se encuentra incluida en el área acústica de tipo b) del Real Decreto 1367/2007 de 19 de octubre, por el que se desarrolla la Ley 37/2003 del ruido, a la que corresponde un límite de 65 db durante el día y 55 db por la noche. El límite que establece el apartado 5 del Anexo I de 60 db solo se aplica a las zonas clasificadas como A y B dentro del ámbito del Parque Regional en torno a los ejes de los cursos bajos de los ríos Manzanares y Jarama.
Prevalece en este caso lo dispuesto en el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Regional en lo referente a la zonificación acústica, objetivos de calidad y emisiones acústicas. En tal sentido, el nivel máximo de ruidos de carácter continuo en todos los terrenos incluidos en el parque (no únicamente en los de las zonas clasificadas como A y B) se fija en 60 db.
SÉPTIMA: Respecto al valor límite de emisión del Foco 5, la recurrente considera que las medidas previstas en los apartados 3.4 y 5.1 del Anexo I del TRAII están en contradicción con lo previsto en la Declaración de Impacto Ambiental en la que se estableció- debido a su singularidad- un plan de muestreo.
Siendo el objeto de ese valor límite determinar si el foco precisa la instalación de un sistema de depuración o no, la Sala considera suficientemente explicada la divergencia para no entender infringida la DIA.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Quedando por tanto al margen de la Resolución recurrida el motivo del recurso que plantea la recurrente ya que tal Resolución como dijimos, se refiere a la AAI que tenía concedida la recurrente y no a ninguna AAI para todo el Parque de Valdemingómez que no existe.
Por lo demás, no hay duda de que la recurrente explota una instalación que se encuentra en el ámbito de aplicación de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación (Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre) ( art. 3.11 ) y que debe de disponer de una autorización ambiental integrada, debiendo de disponer cada una de las instalaciones ubicadas en Valdemingómez de las preceptivas autorizaciones de acuerdo a la normativa medioambiental y cada titular de la instalación debe cumplir con las condiciones
que se exijan en la autorización o autorizaciones que correspondan, debiendo de concederse un margen de discrecionalidad técnica a la Administración, en este caso a la Comunidad de Madrid que concede las AAI, para decidir la extensión de las mismas y las instalaciones que debe de incluir (…)”.
SEGUNDA: “(…) En este caso, la recurrente no ha acreditado que sean erróneos los razonamientos de la Resolución recurrida relativos a que no consta que la curva de biogás incluida en el escrito remitido por el Ayuntamiento de Madrid (escrito nº 14, página 164) elaborada en aquel momento por la UTE formada por Vertresa y RWE se hayan modificado, ni a que los documentos aportados con el recurso de alzada se refieran a las cantidades extraídas, ni que el biogás extraído dependa del régimen de extracción empleado cada año, tal y como se ha señalado anteriormente, no habiéndose desvirtuado ninguno de los datos y razonamientos realizados por la resolución recurrida(…)
El recurrente alega que no es posible imponer la obligación de instalar un tercer motogenerador mediante un TRAII, porque el TRAII debe de limitarse a establecer límites y condiciones de carácter ambiental, pero no a concretar las soluciones a adoptar por el promotor, no apreciamos que tal tesis resulte con la claridad que invoca de los preceptos transcritos, no obstante, y a mayor abundamiento, en el caso presente la Resolución recurrida lo que hace es refundir en un solo texto la AAI, otorgada a las instalaciones mediante Resolución de 28 de abril de 2008 a los únicos efectos de la Ley 16/2002, de 1 de julio, modificada por Ley 5/2013, de 11 de junio, y las Resoluciones de 31 de mayo de 2010, 4 de abril de 2011, 26 de septiembre de 2011, 11 de septiembre de 2013 y 26 de septiembre de 2013, por las que se modifica la AAI, integrando todas las condiciones establecidas en los anexos I y II de esta Resolución, incorporando las condiciones establecidas en la Declaración de Impacto Ambiental de 11 de julio de 2012 relativa al proyecto de aprovechamiento energético del biogás de las instalaciones de referencia y las condiciones establecidas relativas a una modificación de este proyecto, incluidas en la Resolución de 30 de octubre de 2014 relativas al estudio caso por caso de la referida modificación del proyecto (…)siendo así que el origen de esta solución (motogenerador) se encuentra en el proyecto informado favorablemente mediante la Declaración de Impacto Ambiental de 11 de julio de 2012 , relativa al proyecto de aprovechamiento energético del biogás de las instalaciones y las condiciones establecidas relativas a una modificación de dicho proyecto, incluidas en la Resolución de 30 de octubre de 2014 relativas al estudio caso por caso de la referida modificación del proyecto, que el TRAII incorpora, por lo que no concreta ninguna solución nueva.
El motivo, debe, en consecuencia, de ser íntegramente desestimado (…)”.
TERCERA: “(…) fue la propia recurrente, la que con el visto bueno del Ayuntamiento de Madrid, solicitó la inclusión de residuos con tales Códigos y que el código LER en el proceso NP05 (compostaje) ya figuraba en la Resolución de la Dirección General de Evaluación Ambiental, de fecha 26 de septiembre de 2013 por la que se modifica la AAI de referencia.
Por lo demás, según la Resolución resolutoria del recurso de alzada, la inclusión del residuo con código LER 19 06 04 en los procesos NP05 ( compostaje) y NP07 (vertedero) no implica una obligación para UTE LAS DEHESAS , sino que autoriza a tratar dicho residuo mediante dichos procesos, así resulta del apartado 4.11.2. de la Resolución de 2 de febrero de 2017 que expresa de forma literal que “De acuerdo con lo establecido en los Anexos I y II de la Ley 22/2011, de 28 de julio, las operaciones de gestión de residuos no peligrosos que se autorizan en la instalación son las siguientes: …”
Siendo así que, en cualquier caso, si existieran dudas, el punto 4 in fine de la Resolución expresa que ” En el caso de existir discrepancias entre las medidas descritas tanto en la documentación de la solicitud como en las distintas modificaciones, recogidas de forma resumida en el Anexo IV y las condiciones establecidas en la presente Resolución (recogidas en los Anexos I, II), prevalecerá lo dispuesto en esta última” (…)”.
CUARTA: “(…) El motivo no puede prosperar, en primer lugar porque la recurrente no desvirtúa los razonamientos de la Resolución recurrida y, en segundo, porque no puede prevalecer la alegación de que se está obligada conforme al contrato de concesión si tales obligaciones terminan vulnerando la normativa legal en materia de residuos o la AAI, no pudiendo subordinarse la AAI al contrato de concesión sino éste al cumplimiento de la AAI, resultando evidente que si en situaciones excepcionales surgiera conflicto con el Ayuntamiento de Madrid, la recurrente debería de tratarlo con éste o intentar negociar o modificar el contrato con el Ayuntamiento de Madrid (…)”.
QUINTA: La recurrente alega que el encargado de la admisión y caracterización de los residuos es el Ayuntamiento de Madrid, pues bien, con independencia de que ello sea cierto o no , convenimos con la Administración demandada en que la recurrente es, según el PPT que rigió la contratación, quien explota el servicio, gestiona los RSU y ha de cumplir las obligaciones establecidas en la legislación vigente, estando referido el art 6 del PPT al control de la entrada y salida de residuos, en el que se expresa que es la empresa adjudicataria quien explota a su cargo tanto las básculas como todos los elementos que contienen las instalaciones de pesaje , incluido el sistema de control de entradas y saldas de los vehículos y todo el sistema informático necesario para el tratamiento de los datos y la transmisión automática de éstos desde las básculas a los terminales, siendo también cierto que – como expresa la Resolución resolutoria del recurso de alzada- dado que la Autorización para la gestión de residuos no peligrosos, incluida en la AAI, se otorga a UTE LAS DEHESAS, ésta es la responsable de la admisión de los residuos que entran en las instalaciones para su tratamiento y, por tanto, es responsable de cumplir los citados apartados del Anexo I de la AAI y lo exigido en la normativa vigente , en este caso por el Real Decreto 180/2015.
SEXTA: No existe base para entender desplazado lo dispuesto en el Decreto 27/1999, de 11 de febrero, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de Recursos Naturales del Parque Regional por el Real Decreto 1367/2007 de 19 de octubre por el que se desarrolla la Ley 37/2003 del Ruido, en lo referente a zonificación acústica, objetivos de calidad y emisiones acústicas, máxime cuando el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Regional en torno a los ejes de los cursos bajos de los ríos Manzanares y Jarama contiene una regulación específica y especial para los terrenos en él incluidos, siendo norma especial y teniendo competencia la Comunidad de Madrid en materia de protección del medio ambiente para evitar el deterioro de equilibrios ecológicos especialmente en lo relativo a los espacios naturales, estableciendo el propio art. 14 del Real Decreto 1367/2007 que los objetivos de calidad acústica para ruido aplicables a los espacios naturales delimitados se establecerán para cada caso en particular.
Comentario de la Autora:
En este supuesto concreto, lo que se cuestiona son algunas de las medidas establecidas en la refundición en un único texto de la AAI que se otorgó a través de la Resolución de 28 de abril de 2008 y sus posteriores modificaciones. Se debe puntualizar que las instalaciones de la UTE “Las Dehesas” se ubican en el Parque Tecnológico de Valdemingómez que concentra desde 1978 todos los centros de tratamiento de residuos urbanos de Madrid, a las que llegan las más de cuatro mil toneladas que se generan a diario en la ciudad. Su objetivo esencial es procesar los residuos para aprovechar todo lo que se pueda recuperar de ellos y depositar los residuos no recuperables de forma segura en un vertedero. Para cumplir este objetivo, cuenta con varios centros, entre los que se encuentra el de Las Dehesas.
Destacamos el rechazo de la pretensión principal de la recurrente de que el Parque cuente con una única autorización ambiental integrada. Nunca antes la UTE Las Dehesas lo había solicitado, por lo que no puede aprovechar la refundición de la primitiva AAI y sus modificaciones posteriores para canalizar esta nueva petición. Asimismo, resulta acorde con la definición de AAI prevista en el artículo 3.2 del TRLPCIC el hecho de que otras explotaciones hayan presentado sus propias solicitudes de AAI, si bien es necesario tener en cuenta que todas se ubican en el mismo lugar y que la mayoría de dedican al tratamiento de residuos, por lo que en un principio podría haberse barajado la posibilidad de una sola autorización para varias instalaciones.
En segundo lugar, han quedado aclaradas las obligaciones que debe asumir el Ayuntamiento de Madrid en calidad de titular de las instalaciones y las que corresponden a la UTE Las Dehesas, en su calidad de gestora de residuos no peligrosos. En relación con las modificaciones de carácter técnico, la Sala se apoya para su rechazo en el proyecto informado favorablemente mediante la Declaración de Impacto Ambiental.
Por último, destacamos que la instalación se encuentra dentro del Parque Regional en torno a los ejes de los cursos bajos de los ríos Manzanares y Jarama provisto del correspondiente PORN. Las disposiciones del Plan relativas a emisiones sonoras prevalecen sobre las previstas en el Reglamento que desarrolla la Ley del Ruido. Se trata de una regulación específica y especial para los terrenos incluidos en el Parque.
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