Sentencia del Audiencia Nacional, de 2 de noviembre de 2018 (Sala de lo Contencioso, Sección 2, Ponente: Fernando de Mateo Menéndez)
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ, Investigador del Centro Internacional de Estudios en Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: ROJ: SAN 4422/2018 – ECLI: ES:AN:2018:4422
Temas Clave: Instrumentos de planificación; Dominio Público; Servidumbre costa; Planeamiento urbanístico
Resumen:
Se interpone por la mercantil PORTO SA. COLONI S.L recurso contencioso-administrativo contra resolución de 22 de junio de 2016 de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, dictada por delegación de la Ministra de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, por la que se aprueba la modificación de la ribera del mar y la modificación del límite de la zona de servidumbre de protección, en el tramo comprendido entre los vértices 116 y 130 del deslinde aprobado por O.M. de 23 de mayo de 1995, en la Colonia Sant Pere, en el término municipal de Artá, isla de Mallorca. La pretensión de la demandante PORTO SA. COLONI S.L. es la de reducir la anchura de la servidumbre de protección de costas únicamente hasta los 20 metros para su aprovechamiento particular. Los argumentos legales que se aducen por la entidad recurrente, son los siguientes:
1.-De conformidad con la Disposición Transitoria Tercera, número 3, de la Ley de Costas, al tener los terrenos la consideración de suelo urbano a la entrada en vigor de la Ley de Costas, la servidumbre de protección debe ser de 20 metros.
2.-Se argumenta, que en el caso de que los terrenos estuviesen clasificados como suelo urbanizable, sin plan parcial aprobado a la entrada en vigor de la Ley de Costas, tendrían una servidumbre de 20 metros o se modularía tal servidumbre hasta los 100 metros -si la fijación de la servidumbre de 100 metros puede dar lugar a indemnización-. Se resalta por la actora que los terrenos estaban totalmente urbanizados en el año 2010.
3.- Se pone de manifiesto que en Molí den Regalat, el dominio público marítimo-terrestre no son terrenos naturales, sino transformados ya que se ha construido un puerto deportivo. Por ello se argumenta por la actora que establecer una servidumbre de protección de 100 metros en una manzana urbana, cuando todas las manzanas colindantes tienen una servidumbre de protección de 20 metros, provoca cualquier cosa menos un “todo armónico”. Defienden dicha postura de conformidad con la Disposición Adicional 25 del Real Decreto-Legislativo 2/2011, por el que se aprueba la Ley de Puertos del Estado y Marina Mercante. Los terrenos colindantes con el dominio público portuario que no conserven las características naturales del dominio público marítimo terrestre por la construcción de un puerto o una instalación náutica, no estarán sujetos a la servidumbre de protección de costas.
4.- Finalmente, se aduce la vulneración del principio de igualdad en relación a Montferrutx y la continuidad de la ordenación urbanística, así como de los principios de confianza legítima, proporcionalidad y seguridad jurídica. Pues bien, resulta que en el caso de Montferrutx la anchura de la servidumbre de protección se encuentra fijada en 20 metros mientras que en el Molí den Regalat, zona de escasas dimensiones rodeada por todos sus lados menos en la parte del mar por terrenos de Montferrutx, la anchura se fija en 100 metros.
A la hora de analizar uno a uno los motivos aducidos, comienza la sentencia con la aclaración del asunto de discusión que no es otro que la referente a la anchura de la servidumbre de protección que deben tener los terrenos de la parte actora, que según la resolución recurrida debe ser de 100 metros, frente a los 20 metros expuestos por la parte recurrente.
a).-En la contestación a la alegación primera, la Sala verifica lo declarado por la jurisprudencia en diversas Sentencias, entre otras la de 26 de abril de 2005 -recurso nº. 788/2002-, y la de 28 de septiembre de 2006 -recurso nº. 249/2004- distinguiendo dos supuestos:
En uno de ellos, que los instrumentos urbanísticos califiquen el terreno como urbano. En este caso la norma establece claramente un límite temporal, y es que dicha clasificación se encuentre en los instrumentos de ordenación vigentes en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas. Por tanto, a partir de la entrada en vigor de la Ley de Costas, la servidumbre tendrá el alcance establecido en el Art. 23 de la norma, con independencia de la calificación urbanística del suelo.
En segundo lugar, la norma se refiere a lo que podríamos llamar situaciones urbanas consolidadas. Es decir, áreas urbanas en las que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística “en la citada fecha”, la de entrada en vigor de la Ley de Costas. Lo esencial es, por tanto, que dicha situación de consolidación haya sido materializada antes de la entrada en vigor de la Ley de Costas. La Ley reconoce de este modo eficacia a lo que en la Jurisprudencia se ha venido a llamar “fuerza normativa de lo fáctico”. Pero estas cuestiones no se cumplen en nuestro supuesto, por tanto, no es admisible la pretensión de que los terrenos de la parte recurrente tuvieran la consideración de suelo urbano cuando entró en vigor la Ley de Costas.
b).-La segunda alegación presentada por la actora plantea si los terrenos afectados debían considerarse como suelo urbanizable al tener un plan parcial aprobado. En estos casos tiene aplicación el criterio legal según el cual los propietarios del suelo no tienen un derecho de aprovechamiento consolidado conforme a la legislación urbanística. En cambio, en las zonas donde sí se ha consolidado dicho derecho, la anchura de la servidumbre de protección se limita a 20 metros. Esta fórmula permite evitar dos situaciones delicadas, por un lado la afección sobre derechos adquiridos que pudieran generar una indemnización sobre la administración, y por otra, la inseguridad jurídica en cuanto a las expectativas de edificación.
En el asunto analizado -que además afecta a una zona de alto valor ecológico, de echo está personada como parte en el proceso una de las ONG conservacionistas más importantes de España, el Grup Ornitologic Balear (GOB)- la anchura de la servidumbre de protección solo será inferior a los 100 metros cuando dicha anchura, en el momento de entrar en vigor la Ley de Costas, supusiera una disminución de los aprovechamientos urbanísticos que tuviera atribuido ese suelo por las Administraciones urbanísticas competentes. En caso contrario, y cualesquiera que sean los avatares posteriores desde el punto de vista urbanístico, la servidumbre de protección debe tener la anchura de los cien metros y así debe declararlo la Administración de Costas por medio del procedimiento correspondiente de deslinde.
c).- La parte recurrente debería acreditar si el plan parcial se ha realizado en su totalidad y también que se hayan cumplido con los deberes urbanísticos exigidos. Para acreditar la existencia de aprovechamientos urbanísticos susceptibles de ser indemnizados argumenta la actora que ya desde el 2010 estaban urbanizados en su totalidad con la correspondiente aprobación municipal. Pero estos y otros argumentos similares no han resultado acreditados. No se ha constatado que a la entrada en vigor de la Ley de Costas existiesen aprovechamientos urbanísticos que tuvieran que ser tenidos en cuenta como consecuencia de establecer en cien metros la servidumbre de protección.
Así las cosas, no se ha probado que a la entrada en vigor de la Ley de Costas existiesen aprovechamientos urbanísticos que tuviesen que ser reducidos como consecuencia de la fijación en cien metros de la servidumbre de protección. Motivo por el cual también es desestimada esta alegación.
d).- También alega la parte recurrente, que nos encontramos ante una costa transformada por un puerto deportivo, por lo que sería de aplicación la Disposición Adicional 25 del Real Decreto-Legislativo 2/2011, que aprueba la Ley de Puertos del Estado y Marina Mercante. Pues bien, tanto la jurisprudencia como la normativa al respecto establece que los terrenos colindantes con el dominio público marítimo terrestre estarán sujetos a las limitaciones y servidumbres determinadas por la ley, prevaleciendo sobre la interposición de cualquier acción (coincida o no con la delimitación de la zona de servicio portuaria). Y tienen carácter imprescriptible. Estos son los argumentos por los que se desestima dicha alegación.
e).- Finalmente, se alude a la vulneración de los principios de igualdad -en relación a Montferrutx, en los que se establece una servidumbre de protección de 20 metros-, de confianza legítima, proporcionalidad y seguridad jurídica. La sentencia desestima dicha posible vulneración apoyándose en numerosos argumentos jurisprudenciales y legales. Establece que terrenos con las mismas características que no hayan incluidos dentro del dominio público marítimo terrestre, no puede considerarse como una exclusión de aquellos que estuviesen correctamente calificados o definidos como tales. La jurisprudencia y legislación establecen la naturaleza demanial de los terrenos, la cual es absolutamente distinta y diferente del ejercicio de la potestad de planeamiento concretada en la clasificación y calificación urbanística de los mismos terrenos, no pudiendo, el ejercicio y actuación de esta potestad administrativa alterar la naturaleza demanial de unos concretos terrenos.
Por último, se aduce que, la proyección del principio de proporcionalidad determina su obligada interpretación restrictiva. En cuanto a la afectación del derecho de propiedad privada derivado de la realización de un deslinde, es constante la doctrina del Tribunal Supremo, “…el deslinde se practicará por la Administración del Estado, ateniéndose a las características de los bienes que la integran”. De esta forma, el origen de la titularidad privada del terreno no impide su inclusión como dominio público marítimo terrestre en el deslinde aprobado, – al concurrir los supuestos previstos en los artículos 3. 4 y 5 de la Ley de Costas de 1988 para esa inclusión-. Tampoco supone una vulneración del artículo 33 CE (principio de seguridad jurídica) pues para compensar a quienes con el deslinde se hubiesen vistos privados de derechos que venían ostentando, se les confieren una adecuada compensación en forma de concesión.
Destacamos los siguientes extractos:
(…) “Es decir, si como consecuencia de la fijación de la anchura de la servidumbre de protección en cien metros, medidos tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar, hubiera que disminuir determinados aprovechamientos urbanísticos reconocidos en el Plan General de Ordenación Urbana o, en su defecto, en las Normas Subsidiarias de planeamiento, al concretarse el plan parcial de forma definitiva, y dicha disminución de aprovechamientos fuera indemnizable, la anchura de la servidumbre de protección, de acuerdo con lo establecido en las Disposiciones Transitorias Tercera 2 a) de la Ley y Novena del Reglamento de 2014, se reducirá para evitar tales indemnizaciones, procurando que tal anchura sea la máxima posible dentro del respeto al aprovechamiento urbanístico atribuido por dicho planeamiento, sin que, en ningún caso, pueda ser, lógicamente, inferior a los veinte metros establecidos por las Disposiciones Transitorias tantas veces citadas”.
(…) “No puede por tanto aceptarse, prima facie, que cuando el suelo urbanizable programado cuenta con plan parcial aprobado, la servidumbre de protección quedará siempre reducida a veinte metros por el hecho de que dicho plan así lo hubiera establecido, pues ello dependerá no tanto de lo que diga el plan, como de que sea o no posible mantener el aprovechamiento urbanístico que dicho suelo urbanizable programado apto para urbanizar tenga atribuido, de manera que si es posible mantenerlo con una anchura de la servidumbre de protección de cien metros, ésta será la que deba fijarse, pero, si no es posible respetar el aludido aprovechamiento urbanístico y su disminución conlleva la necesidad de fijar indemnizaciones, se reducirá dicha anchura hasta hacer posible el mantenimiento de ese aprovechamiento, sin que, en ningún caso, pueda ser inferior a veinte metros”.
(…) “Esa adscripción clasificatoria llevada a cabo en antiguos planes parciales, anteriores a la Ley del suelo de 1975 (texto refundido de 1976), que en muchas ocasiones no constituían instrumentos de desarrollo porque no tenían soporte en planeamiento general alguno, hubo de realizarse, por razones temporales, de acuerdo con los criterios contenidos en la primera Ley del Suelo, de 12 de mayo de 1956. Pero los criterios de clasificación del suelo urbano según esta primera ley urbanística española -entre los que se encontraba el de los terrenos que, aun sin urbanizar, se hallaren enclavados en sectores para los que ya existiere aprobado Plan Parcial de ordenación (artículo 63 de la Ley de 1956) no se corresponden con los que se contienen en las normas posteriores y aplicables al caso, en las que únicamente se contemplan como urbanos los terrenos que estuvieran urbanizados”.
(…) “Así quedó recogido en el artículo 2 del Real Decreto Ley 16/1981 , sobre adaptación de los Planes, vigente al momento de la entrada en vigor de la Ley de Costas y redivivo, con el carácter de legislación supletoria, tras la STC 61/1997 . De ese artículo 2 del Real Decreto Ley 16/1981 , que es transcrito en la sentencia de instancia, resultaba que en el caso de los planes no adaptados solo podía considerarse suelo urbano el clasificado así por los planes generales o las normas subsidiarias, siempre que dispusieran de los servicios urbanísticos adecuados o, aun faltando alguno de los servicios, la edificación estuviera consolidada, al menos, dos terceras partes de los espacios aptos para ello, según la ordenación que el plan general”.
(…) “Como esta Sala ha declarado en las Sentencias de 5 de diciembre de 2008 -recurso nº 21/2006- y 13 de febrero de 2014 -recurso nº. 539/2009-, tanto en los casos de suelo urbanizable programado con plan parcial aprobado definitivamente con posterioridad al 1 de enero de 1988 y antes del 29 de julio de 1989, como en los casos de suelo urbanizable programado o apto para la urbanización que no cuente con plan parcial, lo relevante para la fijación de la anchura de la servidumbre de protección en cien metros o en una anchura inferior, hasta el límite de veinte metros fijado para el suelo urbano, es la procedencia o improcedencia de una indemnización de acuerdo con la legislación urbanística”.
(…) “No puede por tanto aceptarse, prima facie, que cuando el suelo urbanizable programado cuenta con plan parcial aprobado, la servidumbre de protección quedará siempre reducida a veinte metros por el hecho de que dicho plan así lo hubiera establecido, pues ello dependerá no tanto de lo que diga el plan, como de que sea o no posible mantener el aprovechamiento urbanístico que dicho suelo urbanizable programado o apto para urbanizar tenga atribuido, de manera que si es posible mantenerlo con una anchura de la servidumbre de protección de cien metros, ésta será la que deba fijarse, pero, si no es posible respetar el aludido aprovechamiento urbanístico y su disminución conlleva la necesidad de fijar indemnizaciones, se reducirá dicha anchura hasta hacer posible el mantenimiento de ese aprovechamiento, sin que, en ningún caso, pueda ser inferior a veinte metros”. (…..)
Comentario del Autor:
Interesantísima sentencia, donde con independencia de la concreta solución del litigio planteado, tiene su principal virtud en el carácter pedagógico de la misma pues despliega un completo análisis jurídico de la delimitación de la franja correspondiente a la servidumbre de protección del dominio público marítimo terrestre. Esto se concreta en describir la compleja determinación de la anchura de los mencionados espacios que viene derivada principalmente de la transitoriedad de la legislación sobre costas, lo que ha generado un importante grado de inseguridad jurídica además de afectar a situaciones que de alguna manera podían denominarse considerarse como “consolidadas”.
Al margen de la casuística propia del asunto, es obligado insistir en los valores ambientales presentes en el ámbito afectado, que lo han hecho ser declarado espacio Dominio Público Marítimo terrestre, lo que ha motivado que una entidad conservacionista de reconocido prestigio como es el Grup Ornitologic Balear (GOB) se haya presentado como parte en el presente expediente. Al respecto, dada la consideración de estos espacios y su vocación a ser disfrutados por la ciudadanía como bienes colectivos –al igual que en latitudes anglosajonas sucede con The Public Trust Doctrine (con distintos orígenes, culturas y sociedades) en la conservación de los “TideLands”- la conservación de determinados espacios deben prevalecer por encima de intereses privados-.
En el caso examinado, la Sala sentenciadora, a la vista del material probatorio obrante en las actuaciones llega a la conclusión que los intereses particulares no se verían perjudicados por la anchura de 100 metros de la servidumbre de protección, razón por la cual, se concluye que no hace falta su revisión y, obviamente, tampoco limitar la anchura de la citada servidumbre como reclama el recurrente.
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