Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 13 de julio de 2018 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: María Desamparados Iruela Jiménez)
Autora: María Pascual Núñez. Doctoranda en Derecho en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental y en la Universidad a Distancia de Madrid
Fuente: ROJ:STSJ CV 3472/2018 – ECLI:ES:TSJCV:2018:3472
Temas Clave: Obligación de restauración del equilibrio ambiental; Obligación de reparación del daño; Non bis in idem
Resumen:
Mediante Resolución del Director General de Medio Natural y Evaluación Ambiental, de 2 de noviembre de 2015, se impusieron a un particular las obligaciones de restauración del equilibrio medioambiental alterado y de reparación del daño causado, consistentes en la eliminación de la caseta de madera, del aporte de zahorra, de la piscina y de la valla con vegetación alóctona en el plazo de dos meses. Asimismo, se declaró prescrita, de conformidad con el artículo 57 de la Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana, la infracción menos grave contemplada en el artículo 52.19 de la misma norma, para la realización de distintas actuaciones.
En la parcela del supuesto de autos, ubicada dentro del Parque Natural de la Albufera en suelo no urbanizable protegido, se llevaron a cabo las siguientes actuaciones sin contar con el correspondiente informe favorable: cambio de uso de parcela, arrancado de naranjos plantados, aporte de zahorras para la construcción de un camino interno, construcción de caseta de madera de 65 metros cuadrados, piscina y vallado de la parcela revegetándolo con especies alóctonas. No obstante, la citada resolución indicaba que subsistía la obligación de reparación del daño causado y de reposición de las cosas a su estado original, en virtud del artículo 55 de la Ley 11/1994.
El particular recurrió en alzada y sus pretensiones fueron desestimadas mediante Resolución de 14 de enero de 2016 del Secretario Autonómico de Medio Ambiente y Cambio Climático, ulteriormente recurrida en la vía contencioso administrativa, originando el pronunciamiento que analizamos.
El primer motivo de impugnación alegado por el particular es la prescripción de la infracción y la caducidad de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística.
El Tribunal desestima esta pretensión fundándose en distintos pronunciamientos judiciales.
-Se remite a la doctrina establecida por el Tribunal Supremo en su sentencia de 21 de febrero de 2000, para razonar que las antedichas obligaciones de reparación del daño y de reposición son exigibles al responsable incluso cuando haya prescrito la infracción de la que deriven las mismas, por no afectarles dicha prescripción. Enfatiza que la legislación medioambiental consagra la subsistencia de la obligación de restauración medioambiental en los supuestos en los que prescribe la infracción de la que nace la referida obligación, y a tal efecto alude al artículo 55.1 de la Ley 11/1994, así como a los artículos 36.4 y 38.2 de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental.
-Seguidamente, cita un auto del Tribunal Constitucional (ATC) en el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad fundada en una supuesta vulneración del artículo 25.1 CE por el citado artículo 36.4, donde se dispone que la reparación de daños materiales causados en materia medioambiental y las sanciones constituyen técnicas jurídicas diferentes de tutela y, por tanto, están sometidas a regímenes jurídicos distintos. Esta distinción deriva de la obligación de reparación del daño causado con independencia de la sanción que corresponda, establecida en el artículo 45 CE.
– A continuación, trae a colación un pronunciamiento propio en relación al artículo 55.1 de la Ley 11/1994, mediante el que estableció doctrinalmente que la reparación del daño ambiental y la reposición de las cosas a su estado original previstas en el antedicho artículo pueden ser exigibles incluso cuando prescriba la infracción de la que deriven. En el mismo litigio se discutió acerca del plazo de prescripción aplicable a la obligación de reparación de los daños ambientales a la luz de la norma valenciana, que no la preveía expresamente. El Tribunal concluyó que ante el silencio de la ley, resultaba de aplicación general el plazo de 15 años establecido en el artículo 1964 del Código Civil para las acciones personales que no tienen señalado plazo especial de prescripción (esta norma contempla actualmente un plazo de 5 años).
La Sala determina que en el supuesto de autos no había transcurrido el plazo de prescripción aplicable a la acción para exigir la reparación del daño causado y la reposición de las cosas a su estado original contemplada en el artículo 55.1 de la Ley 11/1994, y por tanto, la orden de eliminación de la caseta de madera, del aporte de zahorras, de la piscina y de la valla con vegetación alóctona se ajusta a derecho. A los anteriores efectos, cita los preceptos del PRUG del Parque Natural de la Albufera que prohíben las edificaciones de nueva planta y la instalación de elementos portátiles destinados a vivienda, incluidos los desmontables.
En relación a la licencia municipal concedida al recurrente para la instalación de la valla, el Tribunal razona que quedaba condicionada a que se recubriera con adelfas y cipreses, no especies vegetales alóctonas, lo que justifica la conformidad a derecho de la obligación de eliminación de la valla con vegetación alóctona.
El segundo de los motivos de impugnación es la vulneración del principio non bis in idem por la Administración. El actor había sido condenado en sede penal anteriormente como autor responsable de un delito contra la ordenación del territorio. El Tribunal no comparte la interpretación que realiza aquella parte acerca de la vinculación de los procedimientos sancionadores sustanciados ante las Administraciones Públicas a los hechos declarados probados mediante resolución penal firme. A estos efectos menciona el antecitado ATC, que reconoce que la obligación de restauración del daño ambiental carece de la finalidad punitiva inherente a las sanciones administrativas, quedando justificado por su distinta naturaleza la distinción de trato legal. Alude a las SSTC 137/2003 y 252/2006, que recalcan esta finalidad no sancionadora de la restauración de la legalidad medioambiental y del restablecimiento del medio ambiente lesionado.
El tercer motivo aducido por el recurrente es una vulneración del principio general de buena fe prevista en el artículo 7 del Código Civil y de la doctrina de los actos propios por la Administración, en la medida en que entiende que, de un lado, le impone la obligación de restaurar el equilibrio medioambiental alterado y de reparación del daño causado, y de otro, lleva recaudando desde 2007 hasta la actualidad el IBI correspondiente por la declaración de su parcela como bien inmueble de naturaleza urbana.
La Sala rechaza la alegación, indicando que la liquidación del IBI efectuada por el Ayuntamiento no comporta un reconocimiento que otorgue legalidad desde el punto de vista urbanístico y medioambiental a la construcción. A pesar de que la Adminisración alterase la descripción catastral de la parcela, habida cuenta de las modificaciones no declaradas parcialmente por el titular, el Castastro únicamente recopila los elementos inmuebles sin pronunciarse sobre su legalidad. Refuerza su argumento remitiéndose a la doctrina jurisprudencial en virtud de la cual el pago de tributos no implica un acto tácito de otorgamiento de licencias o autorizaciones exigibles al amparo de la normativa vigente.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Para dar respuesta al primer motivo impugnatorio planteado por el actor ha de comenzarse poniendo de relieve que la obligación de reparación del daño causado y de reposición de las cosas a su estado anterior es exigible al responsable aun cuando haya prescrito la infracción de la que derivan tales obligaciones, que no quedan afectadas por esa prescripción.”
“(…) La pervivencia de la obligación de restauración medioambiental una vez prescrita la infracción de la que deriva dicha obligación queda recogida en la legislación medioambiental, tanto en la estatal como en la autonómica valenciana. La Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de Espacios Naturales protegidos de la Comunidad Valenciana, dispone en su art. 55.1 que las infracciones previstas en esa ley llevan aparejada “en todo caso”, siempre que sea posible, la reparación del daño causado y reposición de las cosas a su estado original. Y por su parte, la Ley estatal 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental -que tiene carácter de legislación básica de protección del medio ambiente, según se indica en su disposición final primera-, señala en su art. 36.4 que la tramitación de un procedimiento sancionador por las infracciones reguladas en dicha ley no posterga la exigencia de las obligaciones de adopción de medidas de prevención, de evitación de nuevos daños o de reparación asimismo previstas en aquella ley, que son “independientes de la sanción que, en su caso, se imponga”, y añade en su art. 38.2 que si se ocasionan por el operador daños medioambientales en el cumplimiento de las obligaciones recogidas en tal ley, cuya inobservancia sea constitutiva de infracción, el mismo queda obligado “en todo caso” a adoptar las medidas de prevención, de evitación y de reparación, “con independencia de la sanción que corresponda.”
“(…) En relación con el precitado art. 55.1 de la Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de Espacios Naturales protegidos de la Comunidad Valenciana, se ha pronunciado asimismo esta Sala de lo Contencioso-Administrativo en el recurso de casación número 6/2011 interpuesto por la Generalitat Valenciana en interés de la ley, en el que recayó sentencia nº 4/2013, de 8 de enero de 2013, fijando como doctrina legal que “es ajustado a derecho el que la reparación del daño medioambiental causado y la reposición de las cosas a su estado original, prevista en el art. 55 de la Ley 11/1994, pueda exigirse aun cuando haya prescrito la infracción de la que derivan estas obligaciones”. La referida sentencia nº 4/2013, de 8 de enero, que se basa a su vez en otras sentencias precedentes de esta Sala, así como en la STS de 16 de noviembre de 2005 -dictada en el recurso de casación en interés de la ley número 78/2004 (relativo a la ley estatal nº 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales)-, afirma que es erróneo considerar que la previa imposición de una sanción es presupuesto necesario para la exigencia de la reparación del daño causado y de la restauración del medio natural, por cuanto hay que diferenciar la obligación de reparar los daños causados al entorno, que con carácter general prevén las leyes ambientales, de las sanciones administrativas derivadas de la comisión de infracciones en este ámbito, tratándose de dos técnicas jurídicas diferentes de tutela ambiental, sometidas a un régimen distinto.”
“(…) Dicha sentencia nº 4/2013 se pronuncia, además, sobre el plazo de prescripción que resulta aplicable a la obligación de reparación de los daños medioambientales, plazo que el legislador autonómico valenciano no ha regulado expresamente en la Ley 11/1994: ante el silencio de la ley, concluye aquella sentencia, es de aplicación el plazo general de quince años establecido en el art. 1964 del Código Civil para las acciones personales que no tienen señalado plazo especial de prescripción (en la actual redacción de este precepto el plazo es de cinco años).”
“(…) siendo que no había transcurrido el indicado plazo de prescripción de quince años aplicable a la acción para exigir la medida reparación del daño causado y reposición de las cosas a su estado original prevista en el art. 55.1 de la Ley 11/1994, la orden de eliminación de la caseta de madera, del aporte de zahorras y de la piscina y valla con vegetación alóctona dada al ahora recurrente por las resoluciones impugnadas es ajustada a derecho.”
“(…) Específicamente ha de subrayarse por la Sala la conformidad a derecho de la obligación de eliminación de la valla con vegetación alóctona de la parcela impuesta al demandante por la Administración, por cuanto, aunque el Sr. Pablo obtuvo en su día licencia municipal para la instalación del vallado, esa licencia se otorgó por el Ayuntamiento de Sollana condicionada de forma expresa a que la valla se recubriera mediante el empleo de cerramientos vegetales tales como adelfas y cipreses, así como los elaborados con cañas, no permitiéndose, pues, la utilización al efecto de especies vegetales alóctonas.”
“(…) Esta alegación tampoco puede prosperar. Como ha sido razonado más arriba, las resoluciones recurridas no imponen al demandante una sanción sino la obligación de restaurar el equilibrio medioambiental alterado y de reparar el daño causado, debiendo reiterarse nuevamente aquí el diferente régimen jurídico existente entre ambas técnicas jurídicas puesto de manifiesto por la jurisprudencia antes transcrita tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo y de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo.”
“(…) La circunstancia de que la Gerencia del Catastro haya incluido dicha construcción como bien inmueble de naturaleza urbana, y el Ayuntamiento de Sollana le liquide el correspondiente IBI, no comporta, como pretende el demandante, un reconocimiento que otorgue legalidad desde el punto de vista urbanístico y medioambiental a dicha construcción, pues el Catastro se pronuncia sobre la existencia de elementos inmuebles y en modo alguno sobre su legalidad. Cabe recordar asimismo en este punto la reiterada doctrina jurisprudencial que señala que el pago de tributos no implica en absoluto un acto tácito de otorgamiento de las licencias o autorizaciones que resulten exigibles en cada caso.”
Comentario de la Autora:
En el pronunciamiento de autos se ponen de manifiesto cuestiones de especial relevancia en materia ambiental.
En relación a la prescripción de la infracción y la caducidad de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística, refleja la doctrina asentada por nuestros tribunales entorno a que la prescripción de la infracción no afecta a las obligaciones de reparación del daño y de reposición de las cosas a su estado anterior por constituir técnicas jurídicas de tutela ambiental distintas.
Respecto a la vulneración del principio non bis in idem, este principio prohíbe la duplicidad de sanciones en vía penal y administrativa en los casos en que se desprenda identidad de sujeto, hecho y fundamento (art 133 LRJAP). En su vertiente procesal, este principio impide el inicio de un nuevo procedimiento en cada uno de los órdenes, administrativo y penal, como consecuencia de los efectos de la litispendencia y la cosa juzgada. Una de sus consecuencias prácticas sería que si el órgano judicial penal conoce, enjuicia y decide sobre el asunto antes que la Administración, ésta deberá respetar su planteamiento fáctico así como la cosa juzgada de la resolución, no siendo posible que las autoridades administrativas sancionen unos hechos que un tribunal ha declarado inexistentes o no probados. Por ello existe vinculación de los hechos probados. Sin embargo, las obligaciones de restauración del daño y de reposición de las cosas carecen del carácter punitivo de las sanciones y por ende, su naturaleza es distinta. La consecuencia de esto es que nuestro ordenamiento jurídico les otorga un tratamiento diferenciado, resultando factible que la Administración solicite al particular la adopción de medidas encaminadas al cumplimiento de las referidas obligaciones con independencia de las sanciones que recaigan sobre el mismo.
Por último, recuerda la doctrina jurisprudencial en virtud de la cual el pago de tributos no implica un acto tácito de otorgamiento de licencias o autorizaciones, para finalmente inferir que el pago de IBI, calculado conforme a la información recogida en el Catastro, no conlleva la legalización de las construcciones que aparezcan en el mismo, pues su finalidad no es pronunciarse sobre este extremo.
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