Sentencia del Tribunal de Justicia la Unión Europea (Sala Segunda), de 7 de noviembre de 2018, asunto C-461/17, por la que se resuelve cuestión prejudicial en relación con la interpretación de la Directiva de Hábitats y la Directiva de evaluación de impacto ambiental de proyectos
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, asunto C-461/17
Temas clave: Hábitats; Evaluación de impacto ambiental; Principio de precaución; Evaluación adecuada
Resumen:
La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de la Directiva 92/43/CEE, así como de la Directiva 2011/92/UE relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente.
Se presenta en el marco de un litigio entre varios ciudadanos irlandeses y la Agencia de Ordenación del Territorio irlandesa en relación con la autorización de un proyecto de extensión del periférico norte de la ciudad de Kilkenny (Irlanda) que incluye la implantación de 1,5 km de carretera de calzada única, la construcción de una primera rotonda y la adaptación de una segunda, la implantación de un sendero peatonal y de un carril para bicicletas cerca de la ciudad y otras obras.
La carretera propuesta atraviesa dos lugares Natura 2000: la ZPE del río Nore, designada por Irlanda en virtud de la Directiva sobre las aves, y el lugar de importancia comunitaria de los ríos Barrow y Nore, clasificado como LIC en virtud de la Directiva sobre los hábitats desde 2004.
Los demandantes contra esta autorización alegaron ante la justicia irlandesa en primer lugar, que la Agencia incurrió en error al no examinar los efectos medioambientales de las principales alternativas estudiadas; en segundo lugar, que la evaluación adecuada supuestamente efectuada era insuficiente, y, en tercer lugar, que la parte demandada cometió un error al aprobar el proyecto de ampliación, así como la declaración de impacto Natura (en lo sucesivo, «DIN») presentada por el Consejo del Condado de Kilkenny, en la medida en que este Consejo no realizó los estudios ecológicos previos a esa aprobación.
El Consejo del Condado de Kilkenny, elaboró la declaración de impacto Natura para el proyecto de ampliación en mayo de 2013. El promotor elaboró asimismo una declaración de impacto ambiental (en lo sucesivo, «DIA») y, el 16 de diciembre de 2013, solicitó a la Agencia la autorización para realizar el proyecto de ampliación.
A raíz de una oposición y de una audiencia en abril de 2014, se publicó un informe de inspección relativo a la referida solicitud en junio de 2014. En su informe, el inspector concluyó que la información que figura en esa solicitud, la declaración de impacto ambiental y la declaración de impacto Natura no eran adecuadas y que se requería otra información relevante. A pesar de este informe de inspección, la autoridad competente adoptó la decisión, en julio de 2014, de conceder la autorización para realizar el proyecto de ampliación.
El órgano jurisdiccional remitente entiende que la DIA no aborda de manera detallada una de las opciones, debido a que esta opción fue descartada por el Consejo del Condado de Kilkenny «en una fase temprana» en favor de una «solución financieramente más ventajosa». Añade aquel que la DIA tampoco analiza expresamente las repercusiones del proyecto en cuestión en todas las especies que identifica.
A la vista del litigio plantea nada menos que once cuestiones prejudiciales ante el TJUE.
Destacamos los siguientes extractos:
33. Mediante sus tres primeras cuestiones prejudiciales, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente solicita, en lo sustancial, que se dilucide si el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats debe interpretarse en el sentido de que una «adecuada evaluación» ha de, por una parte, contabilizar todos los tipos de hábitats y de especies con respecto a los cuales un lugar está protegido y, por otra, identificar y examinar tanto las repercusiones del proyecto propuesto en las especies presentes en ese lugar, pero con respecto a las cuales este no ha sido clasificado, como las repercusiones en los tipos de hábitats y las especies situadas fuera de los límites de dicho lugar.
37. Dado que, tal como se ha señalado en los apartados 33 y 34 de la presente sentencia, todos los aspectos que puedan afectar a dichos objetivos deben ser identificados y que la evaluación efectuada debe contener constataciones y conclusiones completas, precisas y definitivas al respecto, ha de considerarse que todos los hábitats y especies con respecto a los cuales el lugar está protegido deben ser contabilizados. En efecto, la falta de identificación en tal evaluación de todos los hábitats y especies con respecto a los cuales el lugar ha sido clasificado contravendría las exigencias antes mencionadas y, por tanto, como observó, en esencia, la Abogado General en el punto 31 de sus conclusiones, no permitiría disipar cualquier duda razonable, desde el punto de vista científico, en cuanto a la inexistencia de efectos perjudiciales para la integridad del lugar protegido (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de abril de 2017, Comisión/Alemania, C‑142/16, apartado 33).
38. Procede añadir asimismo que, como la evaluación debe demostrar claramente la razón por la que los tipos de hábitats y especies protegidos no se ven afectados, puede bastar con acreditar, como señaló la Abogado General en el punto 30 de sus conclusiones, que solo determinados tipos de hábitats y especies protegidos se encuentran en la fracción de la zona protegida concernida por el proyecto y que no pueden verse afectados los otros tipos de hábitats y especies protegidos presentes en el lugar.
41. Mediante su octava cuestión prejudicial, que procede examinar en segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente solicita esencialmente que se dilucide si el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats debe interpretarse en el sentido de que permite a la autoridad competente autorizar un plan o proyecto que deja para una decisión posterior la tarea de determinar algunos parámetros relativos a la fase de construcción, tales como la ubicación del complejo de construcción y las rutas de transporte, y, en caso afirmativo, si los referidos parámetros pueden, en ese estadio ulterior, ser determinados unilateralmente por el promotor y solo notificados a dicha autoridad.
43. Conforme a la jurisprudencia recordada en los apartados 33 y 34 de la presente sentencia, la evaluación adecuada de las repercusiones de un plan o proyecto en un lugar protegido implica, en primer término, antes de la aprobación del plan o proyecto, la identificación de todos los aspectos del plan o proyecto que puedan afectar a los objetivos de conservación de ese lugar. En segundo término, tal evaluación no puede considerarse adecuada si comporta lagunas y no contiene constataciones ni conclusiones completas, precisas y definitivas que permitan disipar cualquier duda científica razonable sobre los efectos del plan o proyecto en cuestión en dicho lugar. En tercer término, todos los aspectos del plan o proyecto en cuestión que, por sí solos o conjuntamente con otros planes o proyectos, puedan afectar a los objetivos de conservación de ese mismo lugar deben identificarse a la luz de los mejores conocimientos científicos en la materia.
45. De ello se infiere que esta disposición impone a la autoridad competente contabilizar y evaluar todos los aspectos de un plan o proyecto que puedan afectar a los objetivos de conservación del lugar protegido antes de la concesión de la autorización en cuestión.
47. (…) el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats debe interpretarse en el sentido de que solo permite a la autoridad competente autorizar un plan o proyecto que deje al promotor libre para determinar posteriormente algunos parámetros relativos a la fase de construcción, tales como la ubicación del complejo de construcción y las rutas de transporte, si la autorización fija requisitos suficientemente estrictos que garanticen que estos parámetros no causarán perjuicio a la integridad del lugar.
48. Mediante sus cuestiones prejudiciales novena a undécima, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pide esencialmente que se dilucide si el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats debe interpretarse en el sentido de que, cuando la autoridad competente rechaza las conclusiones de un dictamen científico que propugna la obtención de información adicional, la «adecuada evaluación» debe comportar una motivación explícita y detallada que pueda aportar la certeza de que, a pesar de tal dictamen, no existe ninguna duda científica razonable acerca de las repercusiones medioambientales de las obras previstas en el lugar considerado por dichas conclusiones.
50. Pues bien, a falta de tales conclusiones que permitan disipar cualquier duda razonable en cuanto al carácter suficiente de la información disponible, la evaluación no puede considerarse «adecuada», en el sentido del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats.
51. En circunstancias como las concurrentes en el asunto principal, dicha exigencia implica que la autoridad competente pueda indicar suficientemente los motivos que le permitieron, con carácter previo a la concesión de la autorización, adquirir la certeza, a pesar del dictamen de su inspector instándole a recabar información adicional, de que toda duda científica razonable queda excluida en lo referente a las repercusiones medioambientales de las obras previstas en el lugar concernido.
56. Mediante su cuarta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente solicita, en esencia, que se dilucide si el artículo 5, apartados 1 y 3, de la Directiva EIA, así como el anexo IV de esta, deben interpretarse en el sentido de que imponen al promotor la obligación de aportar información que analice expresamente las repercusiones potencialmente significativas en todas las especies indicadas en la declaración presentada en aplicación de tales disposiciones.
59. En atención a las consideraciones anteriores, procede responder a la cuarta cuestión prejudicial que el artículo 5, apartados 1 y 3, de la Directiva EIA, así como el anexo IV de esta Directiva, deben interpretarse en el sentido de que imponen al promotor la obligación de aportar información que analice expresamente las repercusiones significativas de su proyecto en todas las especies indicadas en la declaración presentada en aplicación de estas disposiciones.
60. Mediante sus cuestiones prejudiciales quinta a séptima, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pide esencialmente que se dilucide si el artículo 5, apartado 3, letra d), de la Directiva EIA debe interpretarse en el sentido de que el promotor debe aportar información relativa a las repercusiones medioambientales tanto de la solución adoptada como de cada una de las principales alternativas examinadas por este, así como las razones de su elección a la luz de sus repercusiones en el medio ambiente, incluso en caso de rechazo en una fase temprana de tal alternativa.
64. Del tenor literal de este texto resulta explícitamente que incumbe al promotor aportar a las autoridades competentes una exposición de las principales alternativas estudiadas por aquel, así como una indicación de las principales razones de su elección, teniendo en cuenta los efectos medioambientales.
66. A continuación, dado que, según los términos del artículo 5, apartado 3, letra d), de la Directiva ERMA, solo debe aportarse una exposición de dichas alternativas, procede considerar que esta disposición no impone que las principales alternativas estudiadas sean objeto de una evaluación de las repercusiones equivalente a la del proyecto seleccionado. Sentado lo anterior, esta disposición exige al promotor que indique las razones de su elección, al menos a la luz de las repercusiones respectivas en el medio ambiente. En efecto, la obligación del promotor de exponer las principales alternativas tiene en particular como objetivo motivar su elección.
69. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales quinta a séptima que el artículo 5, apartado 3, letra d), de la Directiva EIA debe interpretarse en el sentido de que el promotor ha de aportar información relativa a las repercusiones medioambientales tanto de la solución adoptada como de cada una de las principales alternativas estudiadas por él, así como las razones de su elección, a la luz, al menos, de sus repercusiones en el medio ambiente, aun en caso de rechazo en una fase temprana de tal alternativa.
Comentario del Autor:
Interesante sentencia del TJUE en la que responde a nada menos que once cuestiones prejudiciales en relación con la adecuada interpretación de las Directivas de Hábitats y de EIA. El TJUE con un marcado criterio de protección ambiental, señala que una adecuada evaluación respecto de un proyecto que afecte a un LIC ha de contabilizar todos los tipos de hábitats y especies con respecto a los cuales un lugar está protegido y, por otra, identificar y examinar tanto las repercusiones del proyecto propuesto en las especies presentes en ese lugar, y con respecto a las cuales este no ha sido clasificado, como las repercusiones en los tipos de hábitats y especies situados fuera de los límites de dicho lugar, siempre que tales repercusiones puedan afectar a los objetivos de conservación del lugar.
Del mismo modo, aplicando el principio de cautela, afirma el TJUE que cuando la autoridad competente rechace las conclusiones de un dictamen científico que propugna la obtención de información adicional, la «adecuada evaluación» debe comportar una motivación explícita y detallada, que permita disipar cualquier duda científica razonable acerca de los efectos de las obras previstas en el lugar concernido.
Finalmente en relación con la Directiva EIA el TJUE señala la obligación del promotor en su estudio de aportar información que analice expresamente las repercusiones significativas de su proyecto en todas las especies indicadas en la declaración presentada en aplicación de estas disposiciones, así como de las repercusiones tanto de la solución adoptada como de cada una de las principales alternativas estudiadas por él, así como las razones de su elección, a la luz, aun en caso de rechazo en una fase temprana de tal alternativa.
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