Sentencia del Tribunal de Justicia la Unión Europea (Sala Segunda), de 7 de noviembre de 2018, asuntos C‑293/17 y C‑294/17, por la que se resuelven cuestiones prejudiciales en relación con la interpretación de la Directiva de Hábitats
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, asuntos C‑293/17 y C‑294/17
Temas clave: Nitrógeno; Vertido de purines; Afección sobre Red Natura 2000
Resumen:
Los litigios principales tienen por objeto ciertos regímenes de autorización de actividades agrícolas que conllevan deposiciones de nitrógeno en zonas protegidas por la Directiva «hábitats».
El Consejo de Estado de los Países Bajos pone de relieve que, de los 162 sitios Natura 2000 designados en los Países Bajos, 118 tienen un problema de deposiciones excesivas de nitrógeno, cuya principal fuente nacional de emisión es la ganadería.
Dicho órgano jurisdiccional señala que esas deposiciones excesivas de nitrógeno son un problema para la consecución de los objetivos de conservación de las riquezas naturales sensibles al nitrógeno en las zonas Natura 2000. En particular, las elevadas deposiciones conllevan la formación de una capa de nitrógeno, como consecuencia de la cual, en muchas regiones, se superan ampliamente los valores de deposiciones considerados «críticos» para los tipos de hábitats designados. La superación del valor crítico de las deposiciones supone que ya no puede excluirse de antemano que se corra el riesgo de que la calidad de los tipos de hábitats se vea afectada negativamente por la influencia acidificante y eutrófica de las deposiciones de nitrógeno.
Respecto al primero de los asuntos, C‑294/17, el 14 de diciembre de 2015, la Junta de Gobierno de la Diputación Provincial de Brabante Septentrional expidió seis autorizaciones de creación o ampliación de explotaciones agrícolas, generadoras de deposiciones de nitrógeno, en varias zonas Natura 2000.
Una ONG recurre tales autorizaciones al entender que el programa de lucha contra las deposiciones de nitrógeno para el período 2015‑2021 (PAS) no puede sustituir la evaluación individual que exige el artículo 6, apartado 3, de la Directiva “Habitats” para los proyectos que puedan tener una repercusión apreciable en zonas Natura 2000. En segundo lugar, afirma que las deposiciones por debajo del umbral o del límite máximo fijado por la normativa nacional pueden tener efectos apreciables.
Por su parte la Diputación de Brabante estima que el PAS incluye la evaluación de una posible contaminación por nitrógeno en atención a los objetivos de conservación en todas las zonas Natura 2000 con un patrimonio natural sensible a este elemento y que, en todas esas zonas, los autores de la evaluación controvertida investigaron si, desde un punto de vista científico, no existía ninguna duda razonable de que, pese a la asignación de cierto margen de deposición y de cierto margen de crecimiento económico para proyectos y actividades, y habida cuenta de las medidas en origen y de las medidas de restauración que incluye el PAS, se alcanzarían los objetivos de conservación del patrimonio natural sensible al nitrógeno y se garantizaría la conservación del mismo. Se evaluaron adecuadamente el margen de deposición y el margen de crecimiento económico asignados para todos los proyectos y actividades que permite el PAS. Concluye que de esa evaluación resulta que la calidad de los tipos de hábitat no se deteriorará ni se causará perjuicio a las características naturales de las zonas Natura 2000.
Respecto al segundo de los asuntos C 293/17, este deriva de que la Junta de Gobierno de la Diputación Provincial de Güeldres desestimara por infundada la reclamación presentada por determinadas ONGs ambientales contra la decisión de dicha Junta de Gobierno de no sancionar las actividades de una empresa de cría que generan deposiciones de nitrógeno en zonas Natura 2000. Las ONGs alegan que las actividades de las empresas agrícolas pueden deteriorar la calidad del hábitat y están sometidas, por tanto, a la obligación de autorización.
La Diputación señala que con arreglo a la adecuada evaluación llevada a cabo para la adopción del PAS, queda excluido que el pastoreo y el vertido al nivel del año 2014 tengan consecuencias apreciables y que, en general, cabe excluir un incremento de las deposiciones de nitrógeno derivadas de esas actividades después de 2014 y que tanto el pastoreo como el vertido son «usos existentes» en el sentido de la norma holandesa y eran, por tanto, legales antes de que se aplicara el artículo 6 de la Directiva «hábitats» a las zonas Natura 2000 en cuestión.
El órgano jurisdiccional remitente precisa que, además de las preguntas formuladas en el asunto C‑294/17, la remisión prejudicial en el asunto C‑293/17 plantea, por una parte, si la actividad consistente en hacer pastar al ganado y en verter purines debe calificarse de proyecto en el sentido del artículo 6, apartado 3, de la Directiva «hábitats» y si es compatible con el artículo 6, apartados 2 y 3, de esta Directiva conceder una exención que permita a una empresa ejercer semejante actividad sin autorización individual.
Destacamos los siguientes extractos:
60. En primer lugar, debe señalarse que, aunque la Directiva «hábitats» no define el concepto de «proyecto», de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el concepto de «proyecto» en el sentido del artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva ERM resulta pertinente a la hora de definir el concepto resultante de la Directiva «hábitats» (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de enero de 2010, Stadt Papenburg, C‑226/08, apartado 38 y jurisprudencia citada).
61. En el caso de autos, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si las actividades de pastoreo de ganado y de vertido de residuos líquidos en el suelo deben incluirse en el concepto de «proyecto» en el sentido del artículo 6, apartado 3, de la Directiva «hábitats», dado que el Tribunal de Justicia precisó, en el apartado 24 de la sentencia de 17 de marzo de 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest y otros (C‑275/09), que, si no hay obras ni intervenciones que modifiquen la realidad física del emplazamiento, la renovación de una autorización existente no puede ser calificada como «proyecto»,
65. En la misma línea, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, dado que la definición del concepto de «proyecto» resultante de la Directiva 85/337 es más restrictiva que la resultante de la Directiva «hábitats», si a una actividad se le aplica la Directiva 85/337, debe aplicársele, con mayor motivo, la Directiva «hábitats» (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de septiembre de 2004, Waddenvereniging y Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, apartados 26 y 27).
66. De ello se deduce que, si una actividad se considera «proyecto», en el sentido de la Directiva EIA, puede ser un «proyecto», en el sentido de la Directiva «hábitats». No obstante, el mero hecho de que una actividad no pueda clasificarse como «proyecto», en el sentido de la Directiva EIA, no basta, por sí solo, para deducir de ello que no se le pueda aplicar el concepto de «proyecto» en el sentido de la Directiva «hábitats».
67. En segundo lugar, para determinar si las actividades de pastoreo de ganado y de vertido de residuos líquidos en el suelo pueden calificarse de «proyecto», en el sentido del artículo 6, apartado 3, de la Directiva «hábitats», es necesario examinar si esas actividades pueden afectar de forma apreciable a un lugar protegido.
72. En efecto, el vertido de residuos líquidos puede modificar las propiedades del suelo enriqueciéndolo en nutrientes y constituir, por tanto, una intervención que modifica la realidad física del lugar en el sentido del citado artículo 1, apartado 2, letra a), y, por lo que respecta al pastoreo de ganado, la instalación de pastos puede corresponderse con «la realización de trabajos de construcción o de otras instalaciones u obras» en el sentido de esa disposición, en particular si esa realización implica, en las circunstancias del caso de autos, un desarrollo inevitable o programado de tales pastos, extremo que corresponde verificar al órgano jurisdiccional remitente.
73. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial del asunto C‑293/17 que el artículo 6, apartado 3, de la Directiva «hábitats» debe interpretarse en el sentido de que las actividades de pastoreo de ganado y de vertido de residuos líquidos en el suelo cerca de zonas Natura 2000 pueden calificarse de «proyecto», en el sentido de dicha disposición, aunque tales actividades, en la medida en que no representen una intervención física en el medio natural, no sean un «proyecto» en el sentido del artículo 1, apartado 2, la letra a), de la Directiva EIA.
74. Mediante la segunda cuestión prejudicial del asunto C‑293/17, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 6, apartado 3, de la Directiva «hábitats» debe interpretarse en el sentido de que una actividad recurrente, como el vertido de residuos líquidos en el suelo, autorizada con arreglo al Derecho nacional antes de la entrada en vigor de dicha Directiva, puede considerarse un único y mismo proyecto, en el sentido de la referida disposición, con la consecuencia de que dicha actividad no esté comprendida en el ámbito de aplicación de esa disposición.
82. A este respecto, procede recordar que el artículo 6, apartado 3, de la Directiva «hábitats» incluye el principio de cautela y permite evitar de manera eficaz cualquier perjuicio que los planes o proyectos previstos puedan causar a la integridad de los lugares protegidos [sentencia de 17 de abril de 2018, Comisión/Polonia (Bosque de Białowieża»), C‑441/17, apartado 118 y jurisprudencia citada]. Así, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, recordada en el apartado 68 de la presente sentencia, el criterio determinante para decidir si un nuevo proyecto requiere la realización de una adecuada evaluación de sus repercusiones radica en la posibilidad de que dicho proyecto afecte de forma apreciable a un lugar protegido.
83. En consecuencia, sin continuidad ni identidad, en particular, en lo que se refiere a sus lugares y condiciones de ejecución, la actividad recurrente de vertido de residuos líquidos en el suelo no puede calificarse como un único y mismo proyecto en el sentido del artículo 6, apartado 3, de la Directiva «hábitats». En su caso, podría tratarse de proyectos nuevos que requieren una adecuada evaluación en el sentido de esa disposición, ya que la decisión acerca de la obligación de realizar tal evaluación depende, en cada caso, del criterio relativo a la posibilidad de perjuicio apreciable para el lugar protegido como consecuencia de modificaciones que hayan afectado de este modo a tal actividad.
84. Así pues, el hecho de que las deposiciones de nitrógeno ocasionadas por el vertido de residuos líquidos en el suelo no hubiesen aumentado en su conjunto tras la entrada en vigor del artículo 6, apartado 3, de la Directiva «hábitats» es irrelevante en cuanto a si un nuevo proyecto requiere la realización de una adecuada evaluación, dado que esa circunstancia no permite descartar el riesgo de que las deposiciones de nitrógeno en los lugares protegidos en cuestión hayan aumentado y afecten en la actualidad a alguno de ellos de forma apreciable.
86. (…) procede responder a la segunda cuestión prejudicial del asunto C‑293/17 que el artículo 6, apartado 3, de la Directiva «hábitats» debe interpretarse en el sentido de que una actividad recurrente, como el vertido de residuos líquidos en el suelo, autorizada con arreglo al Derecho nacional antes de la entrada en vigor de dicha Directiva, puede considerarse un único y mismo proyecto en el sentido de la referida disposición, exento de un nuevo procedimiento de autorización, siempre que constituya una operación única, caracterizada por un objetivo común, una continuidad y una identidad, en particular en lo que se refiere a sus lugares y condiciones de ejecución. Aunque un proyecto único haya sido autorizado antes de que resultase aplicable al lugar en cuestión el régimen de protección establecido por esa disposición, cabe aplicar el artículo 6, apartado 2, de dicha Directiva a la ejecución de ese proyecto.
90. Mediante la segunda cuestión prejudicial del asunto C‑294/17, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 6, apartado 3, de la Directiva «hábitats» debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa programática nacional que permite a las autoridades competentes autorizar proyectos basándose en una «adecuada evaluación», en el sentido de dicha disposición, realizada con anterioridad y en la que se ha declarado compatible con los objetivos de protección de dicha normativa determinada cantidad global de deposiciones de nitrógeno.
96. A este respecto, como ha señalado la Abogado General en los puntos 42 a 44 de sus conclusiones, la evaluación global de las repercusiones realizada con carácter previo, como la efectuada en el momento de la adopción del PAS, permite examinar los posibles efectos acumulativos de las diferentes deposiciones de nitrógeno en los lugares afectados.
97. El hecho de que una evaluación con tal grado de generalidad permita examinar mejor los efectos acumulativos de diferentes proyectos no significa sin embargo que una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal cumpla necesariamente todos los requisitos resultantes del artículo 6, apartado 3, de la Directiva «hábitats».
104. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la segunda cuestión prejudicial del asunto C‑294/17 que el artículo 6, apartado 3, de la Directiva «hábitats» debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa programática nacional que permite a las autoridades competentes autorizar proyectos basándose en una «adecuada evaluación» en el sentido de dicha disposición, realizada con anterioridad y en la que se ha declarado compatible con los objetivos de protección de dicha normativa determinada cantidad global de deposiciones de nitrógeno. Sin embargo, únicamente ocurre así en la medida en que —e incumbe al órgano jurisdiccional nacional comprobarlo— un examen minucioso y completo de la solidez científica de dicha evaluación permita asegurarse de que no existe ninguna duda razonable desde un punto de vista científico de que ningún plan o proyecto tiene efectos perjudiciales para la integridad del lugar de que se trate.
113. Mediante las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta del asunto C‑293/17, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 6, apartado 3, de la Directiva «hábitats» debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que permite que cierta categoría de proyectos —en el caso de autos, el vertido de residuos líquidos en el suelo y el pastoreo de ganado— se ejecute sin estar sometida a la obligación de autorización y, por tanto, a una adecuada evaluación individualizada de sus repercusiones en los lugares en cuestión, dado que esa normativa se basa a su vez en una «adecuada evaluación», en el sentido de dicha disposición.
119. En efecto, la media no puede garantizar, en principio, que ningún lugar protegido se vea afectado de forma apreciable por el vertido o el pastoreo, ya que tal perjuicio parece depender, en particular, de la magnitud y del carácter intensivo, en su caso, de dichas actividades, de la cercanía que pueda existir entre el lugar en el que se realizan y el lugar protegido en cuestión, y de circunstancias concretas, debidas, por ejemplo, a la acción combinada de otras fuentes de nitrógeno, que pueden caracterizar al mencionado lugar.
120. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta que el artículo 6, apartado 3, de la Directiva «hábitats» debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa programática nacional, como la controvertida en el litigio principal, que permite que cierta categoría de proyectos —en el caso de autos, el vertido de residuos líquidos en el suelo y el pastoreo de ganado— se ejecute sin estar sometida a la obligación de autorización y, por tanto, a una adecuada evaluación individualizada de sus repercusiones en los lugares en cuestión, a menos que circunstancias objetivas permitan excluir con certeza cualquier posibilidad de que dichos proyectos, individualmente o junto con otros proyectos, puedan afectar de forma apreciable a esos lugares, extremo que corresponde verificar al órgano jurisdiccional remitente.
121. Mediante las cuestiones prejudiciales quinta a séptima del asunto C‑293/17 y las cuestiones prejudiciales tercera a quinta del asunto C‑294/17, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si una «adecuada evaluación» en el sentido del artículo 6, apartado 3, de la Directiva «hábitats» puede tener en cuenta la existencia de «medidas de conservación» en el sentido del apartado 1 de dicho artículo, de «medidas de prevención» en el sentido del apartado 2 del citado artículo, de medidas adoptadas específicamente para un programa como el controvertido en el litigio principal o de medidas denominadas «autónomas», al ser esas medidas ajenas a dicho programa y, en su caso, en qué condiciones.
122. En particular, ese órgano jurisdiccional se pregunta si esos tipos de medidas pueden tomarse en consideración en una «adecuada evaluación» en el sentido del artículo 6, apartado 3, de la Directiva «hábitats» únicamente si ya fueron adoptadas y han dado resultados.
126. (…) según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, solo cuando existe la certeza suficiente de que una medida contribuirá eficazmente a evitar un perjuicio para la integridad del lugar en cuestión, garantizando que no exista ninguna duda razonable en cuanto a que el plan o proyecto controvertido no perjudicará la integridad de dicho lugar, dicha medida podrá ser tomada en consideración en la «adecuada evaluación» en el sentido del artículo 6, apartado 3, de la Directiva «hábitats» (véanse, en este sentido, las sentencias de 26 de abril de 2017, Comisión/Alemania, C‑142/16, apartado 38, y de 25 de julio de 2018, Grace y Sweetman, C‑164/17, apartado 51).
132. (…) una «adecuada evaluación», con arreglo a dicha disposición, no puede tener en cuenta la existencia de «medidas de conservación» en el sentido del apartado 1 de dicho artículo, de «medidas de prevención» en el sentido del apartado 2 del citado artículo, de medidas adoptadas específicamente para un programa como el controvertido en el litigio principal ni tampoco de medidas denominadas «autónomas», al ser esas medidas ajenas a dicho programa, si los beneficios previstos de las citadas medidas no son ciertos en el momento de esa evaluación.
Comentario del Autor:
Prolija, extensa y compleja sentencia del TJUE en la que respondiendo un sinfín de cuestiones prejudiciales de la justicia holandesa, hace un análisis pormenorizado de las medidas adoptadas en relación con la prevención de la contaminación derivada de las aportaciones de nitrógeno al suelo provenientes de la ganadería y de la agricultura y los posibles impactos que puede tener en espacios incluidos en la Red Natura 2000. Analizando en detalle el artículo 6.2 y 6.3 de la Directiva de Hábitats y su relación con este tipo de actividades, su consideración como proyecto o la suficiencia y complitud del programa holandés de lucha contra las deposiciones de nitrógeno para el período 2015‑2021, son entre otras las cuestiones que se abordan.
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