Sentencia 88/2018 del Pleno del Tribunal Constitucional, de 19 de julio de 2018. Ponente: Encarnación Roca Trías
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE Núm. 199, de 17 de agosto de 2018
Temas Clave: Subvenciones; Líneas eléctricas; Avifauna; Electrocución; Zonas de protección; Política medioambiental; Actos de gestión o ejecución
Resumen:
El presente proceso constitucional tiene por objeto resolver el conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra los artículos 7, apartados primero y quinto; 9, apartado tercero; 10, primer párrafo y apartado segundo k; 12, apartados primero, segundo, cuarto y séptimo; 14, apartado segundo; 15, apartado segundo, y 20 del Real Decreto 264/2017, de 17 de marzo, por el que se establecen las bases reguladoras para la financiación de la adaptación de las líneas eléctricas de alta tensión a los requisitos establecidos en el Real Decreto 1432/2008, de 29 de agosto, por el que se establecen medidas para la protección de la avifauna contra la colisión y la electrocución en líneas eléctricas de alta tensión.
El Gobierno de la Generalitat de Cataluña considera que el Real Decreto 264/2017 debe encuadrarse en la materia “medio ambiente”. En la medida en que los preceptos impugnados atribuyen funciones ejecutivas a la Administración General del Estado en cuanto a la convocatoria y otorgamiento de las subvenciones previstas en la norma, resultan contrarios al orden constitucional de distribución de competencias y a la consolidada doctrina constitucional en materia de subvenciones y ayudas públicas.
El contexto en el que se plantea este conflicto está relacionado con la necesidad de luchar contra la electrocución y la colisión de las aves en líneas eléctricas, que aparece en el artículo 60.1 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. A ese objetivo responde también el Real Decreto 1432/2008, que trata de resolver la cuestión relativa a la adaptación de determinados tendidos eléctricos para evitar la electrocución y la colisión de las aves en las líneas eléctricas aéreas de alta tensión con conductores desnudos, definidas en el artículo 2 u), y existentes a su entrada en vigor. Se trata de aquellas líneas situadas en las zonas de protección a las que se refiere el artículo 3.2 y que se regulan en su artículo 4.
En esta estela, el Real Decreto 264/2017 tiene como finalidad asegurar la financiación para conseguir que determinadas líneas eléctricas de alta tensión se adapten a los requisitos establecidos por el Real Decreto 1432/2008. Paralelamente, precisa el régimen jurídico aplicable a las ayudas, los requisitos técnicos de los proyectos que se financiarán, los distintos tipos de ayudas y el procedimiento para su concesión.
Lo que en realidad se cuestiona por parte de la Generalitat es que del RD 264/2017 derive la gestión centralizada de las ayudas en cuestión.
El Tribunal considera que la controversia suscitada respecto a la regulación de las subvenciones debe tener en cuenta la distribución de competencias entre el Estado y las CCAA. De conformidad con el Preámbulo y el articulado del RD 264/2017, entiende que la controversia no debe encuadrarse en la materia “energía” (artículo 149.1 CE) sino en la materia medioambiental, por cuanto “del contenido y finalidad de la norma se desprende que las subvenciones tratan de conseguir un objetivo de política medioambiental”. De ahí, que deba subsumirse en el artículo 149.1.23 CE.
A continuación, la Sala se detiene en su propia doctrina sobre subvenciones (STC 13/1992). Al efecto, analiza si concurre la excepción que determina la posibilidad de que el Estado pueda asumir de forma centralizada las competencias de regulación del régimen de otorgamiento y de gestión de ayudas.
En el apartado II del Preámbulo del RD 264/2017 se justifica la centralización en que muchas de las CCAA carecen de este tipo de programas de financiación y en “la imposibilidad de establecer criterios previos para la distribución del presupuesto”. Por su parte, el Abogado del Estado justifica la gestión centralizada en que las líneas de transporte de energía eléctrica a las que se refiere la norma transcurren por el territorio de más de una Comunidad Autónoma, lo que se relacionaría con la competencia exclusiva del Estado en materia de autorización de instalaciones eléctricas (artículo 149.1.22 CE). En segundo lugar sostiene que es preciso priorizar las líneas eléctricas subvencionables atendiendo a criterios de gravedad iguales para todo el territorio nacional, primando los tramos de mayor impacto. Y, en tercer lugar, argumenta que la norma garantiza la participación autonómica en tanto prevé la presencia de las administraciones autonómicas en la Comisión de valoración del artículo 12.4.
Entiende la Sala que estos argumentos son inadecuados. Y para ello se basa en que la norma establece con claridad que la financiación de los proyectos se efectúa con cargo al presupuesto de un Ministerio determinado. Las ayudas únicamente se conceden a líneas de alta tensión que se pueden determinar a través de los criterios que la misma proporciona. Las medidas para la protección de la avifauna no se refieren a la totalidad de la línea sino solo a los tramos identificados, es decir, las ubicadas en la zona de protección. No resulta aplicable, por ser ajeno a la cuestión que se debate, el título competencial del artículo 149.1.22 CE. “La territorialización no impide que se tomen en consideración los tramos de mayor impacto desde el punto de vista de los objetivos perseguidos por la norma”. La participación autonómica no puede sustituir la asunción de las facultades de gestión que corresponde a las CCAA. Por tanto, no resulta imposible establecer criterios previos para la distribución territorial de las ayudas.
En definitiva, estima prácticamente en su totalidad el conflicto positivo planteado y anula los preceptos relacionados. En concreto, aquellos que se refieren a la fijación del importe de cada ayuda, su convocatoria o la recepción del modelo de solicitud por parte del Secretario de Estado de Medio Ambiente. Otro aspecto es el de la realización de los trabajos de adaptación de las líneas, que es una función ejecutiva correspondiente a las CCAA, de ahí que se anule el artículo 10.2 k). Las previsiones sobre ordenación, instrucción y resolución de las ayudas, en la medida en que designan órganos estatales resultan inconstitucionales. Lo mismo sucede con la composición de la comisión de valoración, la justificación de las ayudas en especie o la publicidad de las ayudas.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) El Real Decreto 264/2017 tiene precisamente como finalidad asegurar la financiación para conseguir que determinadas líneas eléctricas de alta tensión se adapten a los requisitos establecidos por el Real Decreto 1432/2008. Regula las bases a las que deberán sujetarse las convocatorias anuales de las ayudas que financiarán estas adaptaciones. En particular, según su artículo 1, serán objeto de financiación «aquellos proyectos de adaptación de las líneas eléctricas aéreas de alta tensión con conductores desnudos, existentes a la entrada en vigor del Real Decreto 1432/2008, de 29 de agosto, ubicadas en las zonas de protección que figuren en el inventario de líneas peligrosas, realizado y notificado a los titulares de las líneas por la Comunidad Autónoma correspondiente de acuerdo a lo establecido en el artículo 5.2 del Real Decreto 1432/2008, de 29 de agosto (…)”.
“(…) En efecto, del vínculo existente entre el Real Decreto 1432/2008 y el que ahora se examina, se constata que la finalidad fundamental del Real Decreto 264/2017 no es, por sí misma, la adecuación de las líneas eléctricas de alta tensión aéreas, sino precisamente hacerlo a fin de evitar la muerte de aves protegidas al estrellarse o electrocutarse en ellas. Siempre que, además, las mencionadas líneas estén ubicadas en zonas de protección de estas aves, tal como se definen por el Real Decreto 1432/2008 (arts. 3.2 y 4, en relación con los artículos 5.2 y disposición transitoria única.3) (…)
En suma, del contenido y finalidad de la norma se desprende que las subvenciones previstas tratan de conseguir un objetivo de política medioambiental. Por tanto, la norma ha de enmarcarse en la materia medio ambiente (…)”.
“(…) Consecuentemente, no puede admitirse que sea imposible establecer criterios previos para la distribución territorial de las ayudas. Las Comunidades Autónomas, en cumplimiento de lo establecido en la disposición transitoria única. 3 del Real Decreto 1432/2008, deben establecer un inventario de las líneas eléctricas de alta tensión existentes que provocan una significativa y contrastada mortalidad de aves. Además, los criterios para fijar las adaptaciones que deben priorizarse ya han sido establecidos en el Real Decreto 264/2017, singularmente en sus artículos 5.2 y 11. Y, cabe reiterar, su ámbito de aplicación no se refiere a cualquier línea de transporte en su integridad sino solamente a la parte de ella identificada conforme a los criterios de los dos Reales Decretos citados (…)”.
“(…) La fijación del importe de cada ayuda es un aspecto propio de la gestión de las subvenciones que es de competencia autonómica, por lo que la referencia al Secretario de Estado de Medio Ambiente, o el órgano que corresponda por delegación, vulnera las competencias autonómicas y es inconstitucional y nula (…)”.
“(…) La convocatoria de unas ayudas concretas para un período determinado constituye un indiscutible acto de gestión o ejecución por lo que su atribución a un órgano estatal es contrario al orden constitucional de distribución de competencias y también inconstitucional y nula (…)”.
“(…) Es igualmente inconstitucional y nula la mención al Secretario de Estado de Medio Ambiente del primer párrafo del artículo 10, cuando prevé que las solicitudes de ayudas han de dirigirse al mismo (…)”.
“(…) El artículo 15.2 obliga a que la justificación de las ayudas en especie se realice mediante un acta de comprobación de la inversión firmada por un representante de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y Medio Natural (…) Así, la referencia a un órgano estatal es inconstitucional y nula (…)”
“(…)El artículo 20 regula la publicidad de las ayudas y ordena, entre otros, al Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, dar publicidad a las mismas. Nos encontramos de nuevo ante la asunción de una función ejecutiva que contraviene el orden constitucional de distribución de competencias (…)”.
Comentario de la Autora:
La cuestión central que se plantea en este conflicto de competencias, una vez encuadrada la controversia en la materia de “medio ambiente”, es si a raíz de la aprobación del Real Decreto 264/2017, que establece un régimen de ayudas y subvenciones para compensar los costes derivados del ajuste de las líneas eléctricas que no cumplen las previsiones del Real Decreto 1432/2008; el Estado, que ostenta competencias básicas en esta materia, puede retener de manera excepcional el régimen de otorgamiento y gestión de las ayudas, tal y como aparece recogido en la propia norma. Al efecto, la mayoría de los aspectos recogidos en los preceptos impugnados son propios de la gestión o ejecución de las subvenciones, -a título de ejemplo, la fijación del importe de cada ayuda- y, por ende, competencia de las Comunidades Autónomas, que los órganos estatales no pueden retener. En definitiva, no han concurrido supuestos excepcionales plenamente justificados que hubieran amparado aquella centralización de funciones.
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